万亿专项债额度为何提前下（xià）达？为何禁（jìn）投土储、房（fáng）地产？财政部这么回应
来源（yuán） Source：昆明麦（mài）肯企业管理（lǐ）咨询有（yǒu）限公司 日期 Date：2019-09-11 点击 Hits：2889
综（zōng）合自：21世纪（jì）经济（jì）报道 周潇枭、PPP观察
9月4日，国务院常（cháng）务会（huì）议召开，部署精（jīng）准施策加大力度做好“六（liù）稳（wěn）”工作；确定加快地（dì）方政府（fǔ）专项（xiàng）债券发行使用的措施，带（dài）动有效投资支持补（bǔ）短板扩内需。会议（yì）确定（dìng），根（gēn）据地方（fāng）重大项目建设需要，按规定提前下达明（míng）年（nián）专项债部分新（xīn）增额度，确保明年初（chū）即可（kě）使（shǐ）用见效（xiào）。9月6日，财政部召开（kāi）“加（jiā）快发行使（shǐ）用地（dì）方政府专项（xiàng）债券”发布（bù）会，详细介绍了该项政策出台的背景及更具体（tǐ）的安排。
同时需要注意，对于（yú）该笔（bǐ）新增额度（dù）的使（shǐ）用范围，设定（dìng）了三项要求和四个禁止：
1．新（xīn）增（zēng）额（é）度重点（diǎn）用（yòng）于以（yǐ）下五个领域：铁（tiě）路、轨道交通（tōng）、城市停车（chē）场等交通（tōng）基（jī）础设施；城乡电网、天然气管网和储（chǔ）气设施（shī）等能源项目；农林水（shuǐ）利，城（chéng）镇污水垃圾处理等（děng）生（shēng）态环（huán）保项目（mù）；职业教育和托幼、医疗、养老（lǎo）等民生服（fú）务；冷链物流设（shè）施（shī），水电气热等市政和产（chǎn）业园区基础设施（shī）。2．在（zài）符合上述重点投向的重大基础设施（shī）领域，专项债（zhài）可（kě）用作项目资本金。以省为单位，单一省份专（zhuān）项债规模的20%左右（yòu）可用于项目资本金（jīn）。3．加强项目管（guǎn）理，防止出现“半拉子”工程。专项债额度向（xiàng）手续完备、前期工作准备充（chōng）分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区（qū）和今冬明（míng）春（chūn）具备施工条件的（de）地区。各（gè）地和有关部门要加强项目储备，项目必须有收益，要（yào）优（yōu）选经济（jì）社会效益比较明显、群（qún）众（zhòng）期盼、迟早要干的项目；此次（cì）国常会同时明确，专项债资金不得用于（yú）以（yǐ）下四个领域：4、可（kě）完全（quán）商业化运作的产业项目。该（gāi）要（yào）求（qiú）的（de）用意也（yě）相当明确（què），即政策要“要着眼（yǎn）补短板、惠民生、增后劲，进一步扩（kuò）大有效投资”。这（zhè）也体现了在（zài）今年8月23日《国务院关于今年以来预算执行情况的报告（gào）》“下一步财政重点工（gōng）作安排”中提出的，要（yào）进一步（bù）厘清（qīng）专项（xiàng）债券合理边界，精准聚焦国家重大战略和重大项目。并强化监督问责，从严整治举债乱象，有效遏制隐性债务增量。2019年专（zhuān）项（xiàng）债发（fā）行情况
随着（zhe）发行（háng）时（shí）限（xiàn）临近，广东（dōng）、四川、浙（zhè）江等逾20个省份的全年新增专项债券额度已（yǐ）使用完毕，全国仅剩（shèng）2343.93亿元余额待发。
从发行（háng）进度来看，截（jié）至8月底，辽宁、福建等17省的（de）专（zhuān）项债额度已经用完（wán），经济（jì）总量靠前的省市（shì）基（jī）本都已经用完，仅（jǐn）有江苏进度较慢，只发行73.72%；天津、新疆、青海等（děng）专项债发行（háng）规模超过限额的90%，也即将用（yòng）完；湖北、湖南、吉林（lín）和（hé）黑（hēi）龙（lóng）江相对较（jiào）慢，还不（bú）到70%。从新增额（é）度来看，与各地经济发（fā）展程度有（yǒu）较（jiào）大（dà）关联，广东（dōng）、山（shān）东、江（jiāng）苏、安徽（huī）、浙江和河（hé）南均超过1000亿元（yuán），贵（guì）州和（hé）西藏较少（shǎo），仅为7亿（yì）元（yuán）。从2018年累计可用空间来看，全（quán）国（guó）还有1.2万亿的额度，但北京、上（shàng）海两地就占（zhàn）了5000亿元，明显分布不均（jun1）；如果再加（jiā）上2019年未发（fā）行（háng）的额度，全国是1.43万亿。
主（zhǔ）动（dòng）作为：进（jìn）一步扩投资
财政部副部（bù）长许宏才回应21世纪经济（jì）报道（dào）记者提问介绍了政（zhèng）策（cè）出台的背景（jǐng），上半年我国经济延续总（zǒng）体平稳（wěn）、稳中有进态势。当（dāng）前外部环境更（gèng）趋（qū）复（fù）杂严峻，国内（nèi）经济下行压力加大。为（wéi）此，国务院要求（qiú）各地区各部（bù）门要按照党中央、国务院部署，增强紧迫（pò）感，主（zhǔ）动作为，把（bǎ）做好“六稳（wěn）”工作放在更加（jiā）突出位置，围绕（rào）办好自己的事，用好逆周期（qī）调节（jiē）政策工具，在落实好已出台政策基础（chǔ）上，梳理重点领域关键问题精准（zhǔn）施策。加快发行使用专（zhuān）项债（zhài）、提前下达2020年（nián）额度（dù）等系列部署，就是积极财政政（zhèng）策主动作为、精准施策的表（biǎo）现之（zhī）一。对于2019年地方专项（xiàng）债，要着眼补短板、惠民生（shēng）、增后（hòu）劲，进一步扩大（dà）有效投资，今年（nián）限额内（nèi）地方政府专项债券（quàn）要（yào）确保9月底前全部（bù）发行（háng）完毕，10月底前全部拨付到项目上，督促各地尽快形成实物工作量。提前下达2020年部（bù）分专项债额度，许宏才表示，经十三届全国人大常委会第（dì）七（qī）次（cì）会议通过（guò），授权（quán）国务院（yuàn）在2019年以后年度（dù），在当（dāng）年新增地方政府债务（wù）限额的60%以内，提前（qián）下达下（xià）一年度新增限额（é）（包括一般（bān）债务限额和专项债务限额（é））。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。“根据全（quán）国人（rén）大常委会授权（quán），按规定提（tí）前下达明（míng）年专项债（zhài）券（quàn）部分新增额度，做好（hǎo）各项（xiàng）准备工作，确保明年初即可（kě）使用见效，带动有效投资，支持补短板、扩内需”，许宏才表示。2019年我（wǒ）国地方政府新增债券（quàn）限额，包括列入赤字（zì）的一（yī）般债券9300亿元（yuán），不列入赤字的专项债券2.15万亿（yì）元。专项债在地方债中作用愈发显著，是（shì）稳（wěn）投资（zī）重要的（de）政（zhèng）策工（gōng）具（jù）。财（cái）政部数据显示，截（jié）至（zhì）8月底，已安排使用新增专项债券15902亿元（yuán），约占（zhàn）同期已发行（háng）新增专项债券（quàn）的80%。具体用途方面（miàn），棚改等（děng）保障性住房建设6238亿元，占39.2%；铁路、公路等交通基础（chǔ）设施1579亿元，占9.9%；用（yòng）于市政建设1186亿元，占（zhàn）7.5%；用于科教文卫等民生领域526亿元，占3.3%；用于农林水利263亿元，占1.7%。“地方专项（xiàng）债带动作用比较大（dà）。提前下达2020年专项债额（é）度控制在60%以（yǐ）内，以（yǐ）2019年2.15万亿专项债规模来计算（suàn），意味着最多可以提前下达1.29万亿额度。地这1.29万亿中20%可（kě）用于（yú）项（xiàng）目资本金，大（dà）概可带来2000亿元项目资本金，这部分可撬动万亿投资（zī），加上其（qí）他非资本金专（zhuān）项债，可（kě）带动（dòng）的投资可达（dá）到2万亿元”，对外经贸大学教授毛捷对21世纪经（jīng）济（jì）报道记者表（biǎo）示。
资本金（jīn）适（shì）用领域（yù）扩（kuò）大到（dào）10个
除（chú）了（le）提前下（xià）达额度，专（zhuān）项债的使用范围也（yě）有所扩大，可用于资本金的（de）项目领域（yù）也随之扩大，政策积极力（lì）度进一步加大。许（xǔ）宏才（cái）指出，根据向地（dì）方（fāng）了解的项目（mù）准备情况，此次拟提前下达的专项债券重点用于铁（tiě）路（lù）、轨道交通、城市停车（chē）场（chǎng）等交（jiāo）通基础（chǔ）设施，城乡电网、天（tiān）然气管网和储（chǔ）气设施（shī）等（děng）能（néng）源项目，农（nóng）林水利（lì），城镇污（wū）水垃圾处理等（děng）生态环（huán）保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民（mín）生服务，冷链物流设施，水电气热等市政（zhèng）和产业园区基础设施。其他领域符（fú）合条件的项（xiàng）目如准备充分、短（duǎn）期可形成实物工（gōng）作量，也可以（yǐ）给予支持。不符合专（zhuān）项债券政策（cè）范围的无（wú）收（shōu）益项目（mù）应通过一般债（zhài）券或财（cái）政资金（jīn）给予支持（chí）。“本次专（zhuān）项债券使用范围较原（yuán）来（lái）有（yǒu）所扩大（dà），主要（yào）是财政部根据地方上报（bào）项（xiàng）目和实际情况（kuàng），扩大投资用于民生领域”，许宏才表示。今年6月份《中共中央办（bàn）公厅 国（guó）务院办（bàn）公厅（tīng）关于做好地方政（zhèng）府（fǔ）专（zhuān）项债券（quàn）发行及项目配（pèi）套（tào）融资（zī）工作的通知（zhī）》对外（wài）印（yìn）发，允许将专项债券作（zuò）为（wéi）符合（hé）条件的重大项目资本（běn）金（jīn）；对于专项债券支持、符合中（zhōng）央重大决（jué）策部署、具有较大示范带动效（xiào）应的重大项目，主要是（shì）国家重点支持的铁路，国家高速公路和支持（chí）推进国（guó）家重（chóng）大战略的地方高速公路，供电，供气项（xiàng）目。在评估项（xiàng）目收益偿还专项债券本息后专项（xiàng）收入具备融（róng）资条件的，允许将部分专项债券作（zuò）为一定比例的（de）项目资本金。专项债券用作（zuò）资（zī）本金（jīn）的的领域，由现（xiàn）有的（de）4个（gè）领域（yù），进（jìn）一步扩（kuò）大（dà）到10个领域（yù）：铁路（lù）、收费公路、干线机场、内（nèi）河（hé）航电枢纽和港口、城市停车场、天然气（qì）管网和储气设施、城乡电网（wǎng）、水利、城镇污水垃圾处理、供（gòng）水。“鼓励地方在符（fú）合（hé）政策（cè）规定和防控风险的基础上，尽量多安排专项债券用于项目资本金。以省份为单位，专（zhuān）项债（zhài）券资金用（yòng）于项目资本金的规模占该（gāi）省份专项债券（quàn）规模（mó）的比（bǐ）例一般控制在20%左右（yòu）。具体还要根据项目实际情况作出（chū）安（ān）排（pái），更（gèng）好发挥专项债券的带动作用”，许宏才（cái）表示。
“提（tí）前批”禁投土储、房地产
为了尽快形（xíng）成投资实（shí）物量，这批“提（tí）前批”的专项债也作出明确（què）界定。许宏（hóng）才表示（shì），此次提前下（xià）达的专项（xiàng）债券额（é）度（dù）不得（dé）用于土地储备和房地产相关领域（yù），不得（dé）用（yòng）于置（zhì）换债（zhài）务以及可（kě）完全商业化（huà）运作的产业项目（mù）。中央财经大（dà）学教授乔宝云对21世纪经（jīng）济报（bào）道记（jì）者表示，提前下达的专项债（zhài）额（é）度，是为了带（dài）动有效投资，支持补短板扩内需，列举的铁（tiě）路、轨道（dào）交通、生态环（huán）保等项目，相对土（tǔ）储、房地产等作用要（yào）更（gèng）为明显。“在’房住不炒’调控（kòng）背（bèi）景下，也在（zài）借此引导地方政府行（háng）为，这只是针对（duì）这批提前（qián）下达额度的（de）专项债。2020年地方专项债资金分配中，仍然会考虑地方土地储备、棚户区改造等合理资（zī）金需（xū）求（qiú）”，国泰（tài）君安交易投（tóu）资委员（yuán）会（huì）首席研究员周（zhōu）文渊对21世纪（jì）经济报道记（jì）者（zhě）表示。“提前批（pī）”专项债在地区间如何分配呢？许宏才表示，按（àn）照国务院常务会议要（yào）求，按照（zhào）“资金（jīn）跟项目（mù）走”的要求，此次拟（nǐ）提前下达的（de）专（zhuān）项债券额度向手续完备、前期工（gōng）作（zuò）准备充分的项目倾斜，优（yōu）先考虑发行（háng）使用好的地区和今冬明春具备（bèi）施工条（tiáo）件的地区。主（zhǔ）要是想发挥好（hǎo）投资带动（dòng）作（zuò）用。财政部预算司巡视员王克冰（bīng）表（biǎo）示，以资金（jīn）绩（jì）效为（wéi）导（dǎo）向，坚持（chí）形成有效投资（zī），确保形成（chéng）实（shí）物工作量（liàng）。按照（zhào）“资金跟项目走”的要求，重点向项目（mù）准备充分、已（yǐ）完成立项审批拆迁环评（píng）等各项手续和前（qián）期工（gōng）作（zuò）、今冬明春具（jù）备（bèi）施工（gōng）条件的地区倾（qīng）斜。
坚守防风（fēng）险底（dǐ）线
国务（wù）院（yuàn）常（cháng）务会（huì）议（yì）在释放积极（jí）信号的（de）同（tóng）时，也指出：各地（dì）和有关部门（mén）要加（jiā）强项目（mù）储备，项目（mù）必须有收益，要（yào）优选经济社会效益比较明显、群众期（qī）盼、迟（chí）早要干的项目，同时也（yě）要防止一哄（hǒng）而上，确保项目建设取得实效。王克冰指出，以（yǐ）合（hé）格合规为重点，坚（jiān）持项目合（hé）格（gé）合规。加强项目储备，必（bì）须要做（zuò）好项（xiàng）目前期准备（bèi），履行各项审批（pī）程（chéng）序，优选经济社（shè）会效益（yì）比（bǐ）较（jiào）明（míng）显、群众（zhòng）期（qī）盼、迟早要干的项（xiàng）目，决（jué）不能一哄（hǒng）而（ér）上、“萝卜快了不洗泥”，确保项（xiàng）目建设取得实效。“以风险防控为底线（xiàn），明确项目投资方向（xiàng）。专项（xiàng）债券（quàn）必须用于有收（shōu）益（yì）的政（zhèng）府投资项目，融资规模与项目收益（yì）相平（píng）衡，聚焦（jiāo）地方（fāng）政府早投（tóu）晚投都要投的项目和补短板、强弱项（xiàng）的基础设施项（xiàng）目。优先考虑专项债券发行使用好的地区，重点支持（chí）财力好举（jǔ）债空间大的地区，对地方债务风险较高（gāo）的地区少安排或不安排”，王克冰表示。财政部（bù）重申，地方政府举借（jiè）债务坚持中央不救助、坚（jiān）持（chí）谁举债谁负责。王克冰表示，在地方党（dǎng）委和政府（fǔ）领导下，建立财政、发（fā）展改革、金（jīn）融管理等部门协同配合机制。各地财政部（bù）门上报专项债（zhài）券需求时，由同（tóng）级发展改（gǎi）革部门提供项目需求单子，符合专项债（zhài）券发行条件的财政部门全部（bù）吸（xī）收采（cǎi）纳，最（zuì）终需要省级政府批准确（què）认。加强地方财（cái）政、发展改（gǎi）革等（děng）部门（mén）与（yǔ）金融单（dān）位之间（jiān）的沟通（tōng）衔（xián）接，支持做（zuò）好专项债券发行及项（xiàng）目配套融资（zī）工作。财政（zhèng）部、发展改革委负责做好（hǎo）此次地方上报专项债券项目的审（shěn）核把关（guān）；金融管（guǎn）理（lǐ）部门指导金融机（jī）构做好配套融（róng）资工作。
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