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    【国企改革】在适应经济新常态中(zhōng)推进国企改革
    来源 Source:小康2015年第14期        日期 Date:2015-07-03        点击(jī) Hits:3209

     

    文|项安波

    国有企业(yè)改革进入关键阶段(duàn) 

           顶层方案设(shè)计审慎(shèn)推进。十(shí)八届三中全(quán)会后(hòu),为发(fā)挥专业化优势和(hé)防止部门利益,中(zhōng)央按照业务(wù)范(fàn)围(wéi)和工作性质(zhì),将国有企业改革任务分解到相关部门,这提升了对方(fāng)案设计质量(liàng)和(hé)要有较高共识度的要求,但共识(shí)一旦形成,即(jí)具备更为(wéi)扎实的(de)基础。同时,对(duì)国(guó)有企业改革的顶(dǐng)层设计方案(àn),中央坚持了(le)问题(tí)导(dǎo)向和底线(xiàn)思维等原则,明(míng)确了进度服从(cóng)质量、宁慢(màn)勿乱(luàn)等思(sī)路(lù),并且在方(fāng)案设计进程中及时加(jiā)强了部门间的协调、进行了更大范围的调研和座谈。频繁(fán)的交流(liú)、耐心的沟通乃至(zhì)热烈的争论以(yǐ)及地方国企改革(gé)方案的陆续出台(tái),为国有企业(yè)改革方案的顶层(céng)设计(jì)夯实(shí)了基础(chǔ)。目前,《中央管(guǎn)理企业负责人薪酬制度改革方案》、《关于(yú)在(zài)深化国有企业改革中坚持党的领导加(jiā)强(qiáng)党(dǎng)的建设的(de)若干意见》和《关于(yú)加强和改进企业国有资(zī)产监(jiān)督防(fáng)止(zhǐ)国有资产流失的意见》已(yǐ)先后出(chū)台。 

          地方积(jī)极探索与待(dài)令启(qǐ)动。到(dào)目前为止,大多数省市已陆续(xù)出台地方国资(zī)国企改革方案。但由于国企改革顶(dǐng)层设计的主要方案尚未出台,地方在(zài)深(shēn)化国资国企改革的实践中(zhōng),特别是在自(zì)行(háng)理解和探索一些原则和方向(xiàng)时,一定程度上存在怕踩红(hóng)线、等待政策现象,实质性改革举措还不多。随(suí)着顶(dǐng)层(céng)设计方案的(de)陆(lù)续出台,地(dì)方国企改(gǎi)革的(de)积极性(xìng)将会得到释放。 

           企业跃跃欲试与(yǔ)存有顾虑。受十八届三中全会(huì)决定提出(chū)的全面深(shēn)化改革思路鼓舞(wǔ),企业(yè)对新一轮改革充满期待,特别是对发展混合所有制经济兴趣浓厚。由(yóu)于中央层面的发展混合所有制(zhì)经济的改革(gé)方案还没有出台(tái),企业也存在一定顾虑:国有企(qǐ)业主要关心如何防范(fàn)国有资产流失,非国有企业主要(yào)考虑(lǜ)如何参与(yǔ)及(jí)能否保持适当话语权等问题(tí)。相关顶层设计方案的出(chū)台,将会(huì)规(guī)范企业的(de)改革(gé)行为(wéi)和促进参(cān)与程度(dù)。 

    完善国资管理体制为深化国有(yǒu)企业(yè)改革(gé)创(chuàng)造条件

           某种意义上来说,当前(qián)深化国有企业改革(gé)的(de)主要对(duì)象已不是国有企业,而是国有(yǒu)资本及(jí)其之后的党政(zhèng)机构(gòu)。由于政府在国有资本布局和(hé)国有企业(yè)治理中具有主导地位,“以管资本为(wéi)主(zhǔ)”加强国有资产监管(guǎn)和完善国资管理体制(zhì)就显得尤为重要。现行国(guó)资(zī)管理体制在(zài)促进国企做大(dà)做强中发挥了重要作用,但也存在“越位”和(hé)“缺位”并存、行政化管理方式为主、国资布局不合理等问题。为给深化国有(yǒu)企业改(gǎi)革创造良好(hǎo)条件,国资监(jiān)管机(jī)构需要转变职能和转变管理方式:一(yī)方面,需要将与公共管理相关(guān)的职能移(yí)交给其他(tā)政府部门,摆(bǎi)脱“婆婆(pó)+老板”双重角(jiǎo)色(sè)于一身的定位,以(yǐ)更(gèng)为纯(chún)粹地履(lǚ)行出资人代表职责;另一方面,需要(yào)从“管(guǎn)企业(yè)”转向(xiàng)“管资本”、从偏重(chóng)于行(háng)政化管理方式(shì)转(zhuǎn)向以市(shì)场化管理方式为主。 现在,一些地方已开始通过梳理(lǐ)监管事项、建立国(guó)资监管清单(dān)等方(fāng)式,来规(guī)范国(guó)资监管机(jī)构依法履(lǚ)行出资人(rén)职责和保障企(qǐ)业经营自主(zhǔ)权、提升国有企业(yè)活力(lì)和(hé)效率。 

    解决(jué)历史遗留问题为推进(jìn)国有(yǒu)企业(yè)改革清理障碍(ài)

           现(xiàn)存的国有企业历史(shǐ)遗(yí)留(liú)问题一(yī)部(bù)分是由于过去改革不到位积累的,主(zhǔ)要表现为(wéi)国有企业仍(réng)有大量办社(shè)会职(zhí)能机构(gòu)和厂办大集体改革进展缓慢等;也(yě)有一些是改(gǎi)革后旧体制回潮(cháo)或国有企业近年来盲目扩张导致的(de),主要(yào)表现(xiàn)为人员回流和辅业(yè)回(huí)归。国(guó)有企业历史遗留问题凝滞了国有资本(běn)的流动性、降(jiàng)低(dī)了国有企业的活力和价值,是推进国有企业改革必须先行解决的基(jī)础性障(zhàng)碍。

           解决国有企业历史遗(yí)留问题,关键(jiàn)仍然是“人往哪里去和钱从哪里来”。对于国有(yǒu)企业职工身份问(wèn)题,可以采取“人(rén)资(zī)分离”和安排一(yī)定的(de)国有资(zī)本(běn)经营预(yù)算(suàn)等方(fāng)式加以(yǐ)解决,同时应明确划断(duàn)时限以终止国(guó)有企业职工身份置(zhì)换这一已不合时宜的做法,逐步改由依照《劳动合同法》、主要(yào)通(tōng)过劳资(zī)协商(shāng)等来解决。对于(yú)国有(yǒu)企业办社会问(wèn)题,应(yīng)分类解决。能(néng)否恰当地消化改革成本是改(gǎi)革成败(bài)的关键举(jǔ)措,要建立中央、地方和国企的改革成本(běn)分(fèn)摊(tān)机制,与推进混合所有制改革等相结合,探索更市场(chǎng)化的资金筹集渠道。

    完善现代企业(yè)制度为推进国有企业改革夯实基础

           完善(shàn)现代企业(yè)制(zhì)度是提升国有企(qǐ)业改革效率与活力的关键,也是推进国有企业(yè)改革的基础。由于一股独大(dà)等(děng)原因导(dǎo)致不(bú)少(shǎo)国有(yǒu)企业在公司治理等方(fāng)面仍有较多(duō)问题,让国有企(qǐ)业成(chéng)为具有现代企业制度(dù)特征的(de)独立市场主体(tǐ)的问题还没有彻底解决。

           新一轮的深化国有企业改革,应按现代企业(yè)制度要求和遵循市场化(huà)方(fāng)向,优化股权结构(gòu)和治理结(jié)构,深化人事、薪酬和劳动三(sān)项制度改革。目前从(cóng)地方经(jīng)验来看,主要是(shì)结合混(hún)合所有制改革优化(huà)国有企(qǐ)业股权结构和促进董事会建设,发挥董事会在公司治理中的核心作用(yòng),建立、健全(quán)协(xié)调运(yùn)转、有(yǒu)效制衡的(de)公司法(fǎ)人治理结构;积极推行职业经理(lǐ)人制(zhì)度,以市(shì)场化为导向、完善(shàn)并切实落(luò)实“三项制度”;消除企业内部行政化(huà)的思想意识和运行(háng)机制,加强(qiáng)激励约(yuē)束机制建设等。

    有序推进混合所有制(zhì)改革重在完善国(guó)有企业经营机制

            发展混合所有制经(jīng)济是本次国有企业改(gǎi)革(gé)的重头戏,各(gè)方对此期望很高。目前(qián)来(lái)看,将竞争性国(guó)有企业发(fā)展成为混合所有制企业是地方改革的主流思路之(zhī)一;推进国有企业整体上市、鼓励混(hún)合所有(yǒu)制企(qǐ)业(yè)员工持股、将一些(xiē)业务或(huò)二三级公司拿出来引入战(zhàn)略投资(zī)者等,成(chéng)为主要的改革方式。如果顶层方案设计对哪(nǎ)类(lèi)资产能否混合、如何混合及非国有资本能否控股,员工持股(gǔ)中的“员工”范围界定、持股比(bǐ)例及方式(shì)等关键问题,能给出标准或指引,将会有(yǒu)助于有序(xù)推进混合所有制改革。同时,也要更加注重利用(yòng)推(tuī)进(jìn)混合所有制改革来实现国有企业丰富生产(chǎn)要(yào)素(sù)与民营企业灵活经营机制的互补(bǔ)、融(róng)合,特别是要(yào)实现国有企(qǐ)业(yè)经营机制的(de)转换,在“引资”的同时,更要“引制(zhì)”和“引智(zhì)”。此外(wài),要防范(fàn)潜在风险和避免可能的(de)负面效(xiào)果,《关于加强和改进企(qǐ)业国有(yǒu)资产监(jiān)督防止国有资产流(liú)失的意见》这一保障性文(wén)件的(de)出台,体现了对此类问题的重视。最后,在划出防范国有(yǒu)资产流失的(de)改革底线后,还应(yīng)进(jìn)一步建立、完(wán)善容错(cuò)纠错机制,用容错机制鼓(gǔ)励改革,用纠错机制降低(dī)试(shì)错成本。 

    成立国有资本运(yùn)营(yíng)公司和投资公司是实现“以管资本为主”的核心环节

           成(chéng)立国有资(zī)本运营公司和国有资本投(tóu)资公司(以下简称“两类公司”)是(shì)本轮深化国有企(qǐ)业改革的重(chóng)要内容(róng)。“两类公司”能够直(zhí)接(jiē)持(chí)有股(gǔ)权、对出资企业履行国有资本出资(zī)人代表职责,接(jiē)受国家(jiā)所有权政策(cè)制定机构的公共管理,与出资人是委(wěi)托代理关系、与控参企业(yè)是股东与公(gōng)司的关系,运行机制可以参考汇金模(mó)式(shì)、借鉴淡马锡(xī)模式(shì),通过公(gōng)司治理(lǐ)渠(qú)道、以(yǐ)市场化方(fāng)式(shì)参与和影响控参企业的重要经营决策(cè),实现国(guó)有股东“人(rén)格化”,做“积极股东”但不(bú)干预控参企业日常经营;基本功能(néng)是国有资本运作(zuò)平台(tái)、体现(xiàn)国有资本的双重属性和(hé)实现“双重(chóng)隔离”:“两类(lèi)公(gōng)司”的运行要兼顾国有资本的资本性和公共性,特别是要发挥流(liú)动性、突出公(gōng)益(yì)性;以“两类公司(sī)”为界面实现政(zhèng)资分开、以“两类公(gōng)司”董事会(huì)为界面实现政企分开。 

           经(jīng)过三十余年的改革和(hé)努(nǔ)力,中国的国有企业在规(guī)模与实力(lì)、政企关(guān)系、公司治理(lǐ)等方面都有了长足进步,在中国经济社(shè)会活动中发(fā)挥着重要作用,其(qí)兴衰事关(guān)国民经(jīng)济发展和国家竞争力,这要求我(wǒ)们摒弃对国有企业的先(xiān)验判断,明(míng)确(què)改革方向(xiàng)、统一改(gǎi)革共识、凝(níng)聚改(gǎi)革力量,更为(wéi)务(wù)实(shí)理性地进一步深入推进(jìn)国有企业改革,促进(jìn)国民经济的整体效率提升和协调发展(zhǎn)。

     

    (作者简介)

     项安波 

    博士、研究员,国务院发(fā)展研(yán)究中(zhōng)心(xīn)企业所国企研究室主任

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