党的十八大正式揭开（kāi）了（le）新一轮（lún）国资国企改革的序幕，其中（zhōng），国（guó）有资本投资（zī）运营（yíng）公司改革试点是本轮改革的中心（xīn）环节（jiē） 。本文立足国有资本投（tóu）资运营公司的特殊功能定位，以山西省省级国有资本投资运营公司（sī）为例，力图（tú）探析搭建与管（guǎn）资（zī）本相适应的投资管控机制，以（yǐ）期能够为其他（tā）地方省市国有资本投资运营公司的改革试点提供参（cān）考。

一、山西省省级国（guó）有资本投资运营公司（sī）的改革历程

2017 年，山（shān）西省启动新一轮国资（zī）国企改革。2017年 7 月底，山西省国有资本投资运（yùn）营（yíng）有限公司在太（tài）原正式揭（jiē）牌成立（lì），注册资本 500 亿元，并采取合并设立方式，将所持原 22 家（jiā）省属（shǔ）国企股权（quán）全部一次性注入。另（lìng）外，省国资委对山（shān）西省国有资本投资运营有限公司进行部分授权，明（míng）确了 10 项授权（quán）放权事项，授权（quán）决定省属国有企业（以下简称出（chū）资企业）的投资计划、发行公司债券、重大融资、担保事项。2020 年，山西省国有资本投资（zī）运（yùn）营（yíng）有（yǒu）限公司再次改革，更名为“山西省国有（yǒu）资本运营有限公司”（以下简称山西国资运营公司），并形成“分级（jí）授权、厘清职责、品字架（jià）构”的山西特色（sè）国资监管新体制，授权履行出资人管资本职责（zé），其中，投资管控是出资人管（guǎn）资本（běn）职责的重要内容之（zhī）一。

二、传（chuán）统管企业体制（zhì）下投资管（guǎn）控（kòng）机（jī）制存在的问题

改革国有资本授（shòu）权经营体制之前，传（chuán）统管企业体制下投（tóu）资监管机制面临的主（zhǔ）要掣肘问题包括以下三点。

一是存在（zài）“重审批（pī）、轻管理”的（de）弊端 。实（shí）质上，传统管企（qǐ）业体制下的审（shěn）批制思维（wéi）是出（chū）资（zī）人（rén）过于重视投（tóu）前审核，力图为出资企业把（bǎ）好投资决策关，对投中管（guǎn）理及投（tóu）后评（píng）价考核与责任（rèn）追究机制不够重视。二是存在“重过关、轻实效（xiào）”问题。在（zài）过去的投资监管（guǎn）模（mó）式下，投（tóu）前（qián）审（shěn）核更加侧重合（hé）规性（xìng）审查，管理制度偏原则性，缺乏细化的、实操性（xìng）的（de）可行（háng）性（xìng）研究评判（pàn）标准，也缺乏（fá）报考编制指南、尽职调查流程与方法等核心环节。同时（shí），出资企业普遍存在过关（guān）心（xīn）理，出现可行性前（qián）瞻研（yán）判不够深入，目标市场定位偏差、核心（xīn）技术先进性不足、投资效益不达预（yù）期等问题，投前可行性研究论证的水平有待提升（shēng）。三是存在“覆（fù）盖窄（zhǎi）、笼统化”短板。出资企业长期（qī）以来（lái）以固定资产投资为主，股权投资比重相对较小，并且运用（yòng）多层次资本市场的意识和（hé）能力不足（zú）。因此，在过去投资监管（guǎn）模式下，出（chū）资企业以固定资产投资管理为主（zhǔ），对股权投资、私募股权投（tóu）资（zī）基（jī）金（jīn）、上（shàng）市（shì）公司交易（yì）、金（jīn）融工（gōng）具（jù）等管（guǎn）理不到位，并且长（zhǎng）期缺乏市场化商（shāng）业性投资（zī）与（yǔ）政策性投（tóu）资、项目投资与（yǔ）科技（jì）创新投入的管理规定，投资管理规范亟待健（jiàn）全。

三、管资（zī）本体制（zhì）下投资（zī）管（guǎn）控机制改（gǎi）革的必要（yào）性

投（tóu）资管控是优化、调整国有经济布局和结构的（de）基本手段，也是（shì）国有资本授权经（jīng）营体（tǐ）制改革的重要内容。投资管控（kòng）直接影响到产（chǎn）业布（bù）局（jú），产业布局又决定了出资企业的生存基础、经营效益（yì）、发展后劲和市（shì）场竞争力，因（yīn）此投资管控机制改革对国有资本投资运（yùn）营（yíng）公司的健康（kāng）发展至（zhì）关重（chóng）要，具（jù）体体现在（zài）以下几个方面。

（一）投资管（guǎn）控是国有（yǒu）资本投资运营公司践（jiàn）行功能使命的重要途径（jìng）

国有企业是中国特色（sè）社会主义重要的物质基（jī）础和政治（zhì）基础，是党执政兴国的重要支柱和（hé）依靠力量。对于国有企（qǐ）业（yè）的职（zhí）责与使命，习近平总书记多次（cì）发（fā）表重要讲话，作出了“两个支柱”“两个（gè）基础”“六个力量”“三个排头（tóu）兵”“顶梁（liáng）柱”等重要（yào）论（lùn）述。对山（shān）西（xī）省而言，国有企业是全省经济发展（zhǎn）的基石，是支撑全（quán）省经济大厦的脊梁。通过构建与管资本要求相适应的投资管控机制，充分运（yùn）用产业投资、资本运作、金融服务，可（kě）以（yǐ）发挥好山西国资（zī）运营（yíng）公司的平台作用（yòng），从而做优做（zuò）强做大国有资本和国有企（qǐ）业，提升国有资本整体质量，更好地发挥国有资本的控制（zhì）力、带动力、影响（xiǎng）力。

（二）投资引（yǐn）领（lǐng）是推进山西省产业转型（xíng）发展（zhǎn）的现实需要

2020 年，习（xí）近平总（zǒng）书记（jì）再次亲临山（shān）西（xī）视察，提出了（le）“在转型发展上率（lǜ）先蹚（tāng）出（chū）一条新路来（lái）”的指示要求。山西省的实践也充分证明，转型是山西发展的根本（běn）出路、唯一出路，是能够走通、可以（yǐ）走好的路（lù），是攻坚克难、追赶超越的艰辛探索之路。对此，省委（wěi）省（shěng）政府（fǔ）已（yǐ）经制定了“时间表”和“路（lù）线（xiàn）图”，即（jí）到 2025 年转型出（chū）雏形、2030 年基（jī）本实现转型、2035 年（nián）全面实现转型（xíng）。在这个过程中，山西国资运营公司要加强全局性谋划、战略性（xìng）布（bù）局（jú），推动（dòng）所出资的省（shěng）属国（guó）有企业切实（shí）担负起转型发展的重大使（shǐ）命和历史责任（rèn）。同时（shí），还要通过高效率、高质量的投资，充（chōng）分发挥引（yǐn）导、带动和（hé）支撑作用，不断优化国有资本布局，当好山（shān）西省转型发展的主力军、排（pái）头兵。

（三）投资管控是（shì）国（guó）有资（zī）本保值增值的必（bì）然要求

以前（qián），部分国有企业（yè）投资管理不够规范，导致了大（dà）量国有（yǒu）资本沉淀，大而不强，全而不优（yōu），资源要素配（pèi）置效率不高。有的项目投产运营后（hòu）长年（nián）亏损，主（zhǔ）要靠资本金维（wéi）持；有的项目开工之际即为亏损之时；有的项目建设过程中（zhōng）就（jiù）已（yǐ）预计要亏（kuī）损（sǔn），不得不停工。而（ér）通过建立与管资本要求相适应的投资（zī）管（guǎn）控机制，下大气力抓（zhuā）投资管控（kòng）、抓（zhuā）有效（xiào）投资（zī），可以彻（chè）底刹住不理性的投资、盲目（mù）的（de）投资、无效的（de）投资（zī），并且能够坚（jiān）持效益为（wéi）中（zhōng）心，真正（zhèng）按市场化、法治化的理念和思路管（guǎn）好、用好（hǎo）投资，全力提升投资质效（xiào），力促国有资（zī）本保值增（zēng）值（zhí）。

四、国有资（zī）本（běn）投（tóu）资运营公司投资管（guǎn）控（kòng）机（jī）制改革基本思路

山西国资运营公司成立后，先是围绕出资人基本（běn）职责，并结合投资监管实践经（jīng）验，在调研出（chū）资企业投资现状和（hé）存在问题的（de）基础上，不断探索改革优化投资管理体系，然后先后经（jīng）历三次重（chóng）构，力图构建与管资（zī）本要（yào）求相适应的投资管控机制。其基本思路是：作为积极股东，以（yǐ）法人治理机制（zhì）为（wéi）根本途（tú）径，以（yǐ）管（guǎn）好（hǎo）国有资本布局和国有资本（běn）回报为逻（luó）辑出发（fā）点，制定（dìng）授权放权清单和投资项（xiàng）目负面清单，并坚持战略管（guǎn）控和（hé）财务管控相（xiàng）结（jié）合、放活和管好相统一的原则，主（zhǔ）抓关键环（huán）节核（hé）心要素（sù）。改革要点主（zhǔ）要体现在以（yǐ）下（xià）几个（gè）方面。

一是去行政化，实现市场化、法治化。从行政审批向（xiàng）通过法（fǎ）人治理机（jī）制（zhì）履（lǚ）行出资人职责（zé）转（zhuǎn）变，从（cóng）保姆式管（guǎn）理向积极（jí）股东转（zhuǎn）变，将投资研究决（jué）策权回归企业。二是放管（guǎn）结（jié）合（hé）、把好（hǎo）重点项目决策关（guān）。对（duì）限（xiàn）额以（yǐ）上、主业范围之（zhī）外的境外投（tóu）资（zī）项目，由山西国资运营公司和出资（zī）企业进行同步可行性研究（jiū）；其他项目则（zé）由企业（yè）自主决策（cè）。三是以绩为（wéi）尺，向考核要成效。树立鲜明的（de）效率效益管理导向（xiàng），坚守（shǒu）投资效益为（wéi）中心（xīn），并（bìng）注重对投资效果进（jìn）行评（píng）价（jià）考核，以此倒逼企业自我（wǒ）加压、自我约束、审慎投资、提高（gāo）效益（yì）。四是设定（dìng）投资（zī）标准、抓实关键环节。设定企业发展（zhǎn）赛道、投资能力与产业发展线指标，并建（jiàn）立可（kě）行性研究评（píng）判标准体系。对（duì）在主业和新兴产业范（fàn）围内具备投资（zī）能力且达到（dào）发展线指标的增量投资项（xiàng）目，由企业依法依规组织决策；禁止企业对（duì）超出范围、不达能力和发展线指标的增量项目（mù）进行投资。五是全程管控，有效防范（fàn）投资风（fēng）险。由偏重投（tóu）资事前审（shěn）批向事（shì）前、事中、事后全过程管理转变，如（rú）强化投中监（jiān）控，通过平台监测、监督，及时发（fā）现重大不利变化，及时采（cǎi）取止损措施；强化项目投后评价，将投后（hòu）评价结果与可（kě）研（yán）报告所列发展线指标进行对比，同（tóng）时（shí），对比结（jié）果（guǒ）要（yào）与（yǔ）业绩考（kǎo）核紧（jǐn）密（mì）挂（guà）钩，以（yǐ）此（cǐ）实现投前审（shěn）核标准化、投中监控（kòng）动态化（huà）、投后考评刚（gāng）性化的投资全流程（chéng）闭环（huán）管控，切实有效防范投资风险。六是（shì）建（jiàn）立专业力量，构筑专（zhuān）业投资能力。要设立国（guó）资（zī）运（yùn）营（yíng）研究院，建设专业（yè）化研究团队，并（bìng）构（gòu）建行（háng）业数据库（kù）和专家库，全力强化前瞻研判能力，为（wéi）投资（zī）决策（cè）提供专业（yè）咨询支持，大力提升投资（zī）决策的科学性（xìng）和有（yǒu）效性。

五、国有资（zī）本投资（zī）运（yùn）营（yíng）公司投资管控机制的（de）搭（dā）建（jiàn）

（一）投前管理（lǐ）关键环（huán）节（jiē）

山西国资运营公司（sī）逐步构（gòu）建四级投前同步（bù）论（lùn）证机制，主抓投资方向、投（tóu）资能力、投资效益（yì）等环（huán）节。一是投向方面，要把握三个“符合”，即出资企（qǐ）业投资项（xiàng）目要符（fú）合（hé）国（guó）有资本布局（jú）方向、符合山西省转型（xíng）发展方向、符合（hé）企业（yè）战略（luè）发展方向，并（bìng）聚焦主责主业，围绕主业目录开展（zhǎn）投资，原则上不允许（xǔ）企业在主业和新兴（xìng）产业之外开展增量项（xiàng）目投资（zī）。二是投资能力方面，要以资产负（fù）债率为核心，以投（tóu）资主体的资本实力、财务（wù）承受（shòu）能力为出（chū）发点（diǎn）来开展增量项目投资，并抑制高（gāo）负债企业投资冲动。例如，对资产负债率超过警戒（jiè）线但（dàn）未超（chāo）过（guò）重（chóng）点监管线的企业，审（shěn）慎开展投资；对资产（chǎn）负债率超过重点监（jiān）管线的企（qǐ）业，原则上禁（jìn）止通过债务融资实施增量投资项目；固定资产投资项目资本（běn）金（jīn）应至少（shǎo）达到法定最低比例。三是投资（zī）效益（yì）方（fāng）面，设定关键盈（yíng）利能力指（zhǐ）标，参照国（guó）家标准，对标行业优秀值、良好（hǎo）值（zhí）、平均值（zhí），推进新增项目关键指标迈过全国同行业平（píng）均（jun1）水平“生存线（xiàn）”、力争（zhēng）达（dá）到（dào）全国先进水平“发（fā）展线”。四是以市（shì）场可行性和技术可行（háng）性（xìng）为基（jī）础，对（duì）标（biāo）分析项目所在行业的市场现状及发展趋势、市场容量（liàng）和竞争格局（jú）、重点竞争对手经营情况等（děng），预估研判项目市场竞争力；对标分析（xī）项目所在行业的（de）前沿趋势，对比重点企（qǐ）业的技术路径及关键技术指标，研判项目技术及工艺水平的先进性，以此作为项目投资决策的重（chóng）要参考。

（二（èr））投中（zhōng）管理重点内容（róng）

一是动态跟踪（zōng）管理。山西国资运营公司正在逐步完善系统功（gōng）能模（mó）块设计（jì），建立标准化投资台账，将投资全过程流程、资料流转等嵌入系统，并（bìng）动态跟踪分析运营中（zhōng）的投资项（xiàng）目，及时发现项（xiàng）目（mù）中的重（chóng）大不利变化，督（dū）促（cù）出（chū）资企业及时（shí）调整（zhěng）方案，及时采取止（zhǐ）损措施。二是阶段性抽查，组织出资企业定期分析（xī）固定资产投资项目的预算执行情况和（hé）建（jiàn）设进度（dù）情况，严控设计概算（suàn）不超可研投资估算、施工预（yù）算不（bú）超（chāo）设计概算、竣工结算决算不超施工预算（suàn）；强化财务硬约束，加强被投（tóu）资企（qǐ）业的（de）财（cái）务（wù）监控（kòng）。

（三）投后管理关键环节

重点（diǎn）抓好投后评价、绩效考核、项目审计（jì）三个环节。一是投后（hòu）评价方面，组织出资企业每（měi）年对已完成竣工验收（shōu）或（huò）交（jiāo）付验（yàn）收（shōu）后一个（gè）财务年度（dù）的（de）固定资（zī）产投资项目，以及已完成登记手（shǒu）续或产权交割手续、取得管（guǎn）理权一个财务（wù）年度后的股权投（tóu）资项目开展项（xiàng）目（mù）后评（píng）价，以研究项目的决策（cè）、实施、结果及其影响等。同时（shí），要着重（chóng）对比发展线指标的实际结果与项目决策时（shí）确定的预期目标，找出（chū）差（chà）距，总结经验，吸取教训，以达到改善投资决策和管理水平、提（tí）升投资效益的目的。山西（xī）国（guó）资运营公司可适时选择部分重（chóng）大投资项目，委托独立的第三方机构（gòu）开展投后评价，并（bìng）向企（qǐ）业通（tōng）报投后评价（jià）结果，推广项目开展的有（yǒu）益（yì）经验。二（èr）是绩效考核方面，要督促出资企业建立（lì）健全投（tóu）资业务责任体系（xì）。所有投资项目（mù）均（jun1）应明确项目负责（zé）人（rén）和实施团队，并（bìng）且依（yī）据项目可行性研究（jiū）报告数据，签署项（xiàng）目投资目标责任书；在项（xiàng）目建成投产或运（yùn）营后，实行项目后评（píng）价结果与责任书目标奖（jiǎng）罚联动，与企业班子成员的本年度绩效薪酬兑现直接挂钩。三是（shì）项（xiàng）目审计方面，要（yào）督促出资企业建立多部（bù）门协调联动机制，跟踪审计投资决（jué）策、资金使（shǐ）用（yòng）、投资收益、风险管控等关键环节（jiē），并（bìng）及（jí）时提出审计建议，以达到规（guī）范（fàn）项目管理、防范化解（jiě）风（fēng）险的目（mù）的。

（四）中介（jiè）机构管理

出资（zī）企业应强（qiáng）化中（zhōng）介机构管（guǎn）理，实行诚信承诺和（hé）黑名单制。出资企业（yè）应与进行可行性研究论证、尽职调（diào）查、审计、资产评估及投后评价的中介机构（gòu）签订（dìng）诚信承诺（nuò）书（shū），凡发现（xiàn）舞（wǔ）弊或造假（jiǎ）行为的，将终身（shēn）追（zhuī）责。山西国（guó）资运营公司、出资企业分别建立中介（jiè）机构（gòu）的信息公（gōng）开和“黑名单（dān）”制度，引导和（hé）督（dū）促（cù）“阳光”操作，将违规的中介机构列入“黑名单”，要求其一定时期内不得在出资企业范围内开展业（yè）务。

六、结语（yǔ）

投资管（guǎn）控是国有资本授权经营（yíng）体制（zhì）改革的（de）重要（yào）内容，国有资本投（tóu）资（zī）运营公司要在精准把握“管资本”核心要（yào）义（yì）的基础上，在厘清（qīng）权责边界（jiè）的（de）前提下（xià），结（jié）合区域国（guó）资国企改革所处阶段特（tè）征（zhēng）、产业布局结构、国资规模等实际情况，以管好国有资本布局和（hé）国有资本回报为出发点，立（lì）足（zú）积极（jí）股东身份，构建与本（běn）区域特征相宜、适合（hé）管资本要（yào）求（qiú）的投资管（guǎn）控机制。