为（wéi）了保（bǎo）护好青山绿水（shuǐ）、发展好生态经济、提高（gāo）农民生活水平，发展文旅产业已然成为浙（zhè）江（jiāng）省经（jīng）济（jì）社会发展的（de）重要力量，也是浙江实现（xiàn）共同富裕示范区（qū）建设（shè）、乡村振兴、大花园（yuán）建设等重大战略的有效途径。农文旅（lǚ）产业融合发展，通过田园风光、乡野文明与自然风光等资源的紧（jǐn）密结合，深（shēn）入打造体验型休闲（xián）度假产品，最（zuì）终实现城镇与乡（xiāng）村（cūn）、民俗文化与田（tián）园（yuán）风光（guāng）的深（shēn）度联合。

一、文（wén）旅产业（yè）发展的瓶（píng）颈问题

      土（tǔ）地、资金和人才是文旅（lǚ）产业融合发展的三大要素。长期以来（lái），土地（dì）保障一直是制约文（wén）旅项目开发，包（bāo）括业态布局和产品开发的瓶（píng）颈问题，主要包（bāo）括生态环境的保护、土地资（zī）源的保障、开发效（xiào）益的保证（zhèng）三大问（wèn）题。

（一（yī））生态环境保（bǎo）护问题。当前，旅游已成（chéng）为人民美好生活追求不可或（huò）缺（quē）的（de）部分。发展（zhǎn）全（quán）域旅游（yóu），做活“文旅+”文（wén）章，培（péi）育发展文旅新业（yè）态是文（wén）旅产业高质（zhì）量（liàng）发展的必由之路，从传统的观光旅游向休（xiū）闲度假转（zhuǎn）型升级是消（xiāo）费者对文（wén）旅产品需（xū）求的变化，要（yào）解决游客“留下来”、在景点“住下来”的（de）需求。大（dà）多数文旅（lǚ）项目的开发都选择在生（shēng）态环境优良的乡村地区，此类区域（yù）往往是森林公园、名（míng）胜（shèng）风景区（qū）、生（shēng）态（tài）保护区等，会受限于（yú）因（yīn）生态保护而制（zhì）定的各类规划的（de）制约，比（bǐ）如（rú）不能（néng）建索（suǒ）道（dào），那就无法（fǎ）解决交通问题；不（bú）能建酒（jiǔ）店（diàn），那（nà）就无法解决住宿问题；不（bú）能建各类体验项目，那就（jiù）无法解决娱乐问题。

（二）土（tǔ）地资源（yuán）保障（zhàng）问题。浙江省“七山一水两分（fèn）田”的（de）格局，需要正（zhèng）确处理好“保耕地（dì）”与（yǔ）“保发（fā）展”之间的关系。传统的（de）供地方式无法有效解决农地转用、土地利用规划、占补平衡指标等系列问（wèn）题（tí），导致投资方（fāng）无法（fǎ）落地文旅（lǚ）项（xiàng）目。具体来看，一是空间规划（huá）的问题，可供开发（fā）的乡（xiāng）村旅游资源通（tōng）常分布在（zài）城镇之外，这些地方往往没有可供开发的建设用地，在用地指标安（ān）排（pái）上较为困难；二（èr）是用地范围（wéi）的问题，当前文旅产业发展会同步（bù）带（dài）动农业（yè）发展，通过提升品牌影响力（lì）、跨界融合等（děng）方式为农业创收赋（fù）能（néng），但由（yóu）于农业设置用地范围限制，导致文旅项目配套（tào）所需的基础设施无法建设，严（yán）重阻（zǔ）碍了（le）农文旅产（chǎn）业融合发展。

（三）开发效益保证问题。投资额（é）较大（dà）、投资回（huí）收期较长是文旅（lǚ）项目（mù）存在的共性。大多（duō）数（shù）文（wén）旅项（xiàng）目采取“片状（zhuàng）”供地，此类（lèi）整地出让的方式直接（jiē）影响项（xiàng）目（mù）总开发（fā）成本（běn），不（bú）利于（yú）招商引资。根据文旅项目开发（fā）的实践经验，实际建设用地较项目（mù）整体（tǐ）单位而言占比并不高（gāo），但（dàn）由（yóu）于现（xiàn）有的征地方式，需要成片（piàn）获取土地（dì），导致项（xiàng）目开发中的土（tǔ）地成本极高。因此，投资（zī）方为收回投入成本，通常会（huì）出（chū）现开发房地产（chǎn）的情况，这与文（wén）旅项目保护性（xìng）开发的要求（qiú）严重背离。另外，由于（yú）极高的土地成本，大大降低了投资（zī）方（fāng）落地项（xiàng）目的信心（xīn）。

二、“坡地村镇”政策（cè）由（yóu）来

       文旅（lǚ）项目用地问（wèn）题是随着社会经（jīng）济发展加速、投资项目不断（duàn）增加（jiā）出（chū）现的新问题。国家高（gāo）度重视文旅项目供地，出台了一系列的相关政（zhèng）策（cè）支（zhī）持（chí）。

       随着新型城市化的持续推（tuī）进，社会经济发（fā）展、城乡建设与耕地保护之间的矛（máo）盾（dùn）始终存在，耕（gēng）地保护（hù）面临多重压力（lì）。浙（zhè）江省独特的资源禀赋以（yǐ）及（jí）严格的耕地占补平衡和生态保护政策，要求必须以科学合理的方（fāng）式开发利用丰富的低丘（qiū）缓坡（pō）资（zī）源。为（wéi）有效推动文旅（lǚ）项（xiàng）目发展，在国（guó）家有关政（zhèng）策的指引（yǐn）下，浙江省国土资源厅（tīng）等 9 部（bù）门于 2015 年联合下发《关于“坡地村镇（zhèn）”建设用（yòng）地试点工作（zuò）的通知》（浙土资（zī）发（fā）［2015］13号），在全省范围（wéi）内（nèi）开展（zhǎn）“坡地村镇”试点项目（mù）。

经过几年努力，浙江逐渐探索（suǒ）出一条“开发与保护（hù）并重、建设与（yǔ）环（huán）境融合”的坡地开发利用新（xīn）机制，其核心为点状供地，走出（chū）了一条统（tǒng）筹（chóu）“保耕（gēng）地、保生态、保发（fā）展”的（de）生（shēng）态（tài）型土地利用新道路（lù）。2018 年制（zhì）定（dìng）出台《关于做好低（dī）丘（qiū）缓坡开发利用推进生态“坡地（dì）村镇”建（jiàn）设的若干（gàn）意见》（浙政办（bàn）发［2018］64 号），通过合理开（kāi）发（fā）利用低丘缓坡资源，破解项目（mù）开发中的土地制（zhì）约，通过向山坡（pō）地要土地、要空间，为文旅项目开发（fā）所需的建设用地提供（gòng）了另（lìng）一种方法。

三、“坡（pō）地村镇”建设助推（tuī）农文旅产业（yè）发展取得的（de）成效（xiào）

       浙（zhè）江省“坡（pō）地（dì）村镇”建设用地试点工作（zuò），为当地文旅项目（mù）开发提供了强有力的政策支持，激活了投资方投资乡村旅游的热情，带动了（le）地方农村居民的就业（yè），激（jī）活了当地文旅产业（yè）经（jīng）营模（mó）式（shì），吸引了许（xǔ）多优（yōu）秀的年轻人回到农村，实现了多（duō）方（fāng）共赢的良好局面。经过几年试点实践，浙江省“坡地村镇”政策为文旅项目开发及文旅产业发（fā）展带（dài）来（lái）了极（jí）大的推动作用。浙江省“坡地村镇”建（jiàn）设（shè）用地（dì）试点在 2018 中国“三农”发展大会上被评为“2017 中（zhōng）国（guó）三农十大创新榜样”，是浙（zhè）江省政府 2018年度（dù）“改（gǎi）革创（chuàng）新（xīn）项目”。

（一（yī））推（tuī）动文旅产（chǎn）业加快发展。文（wén）游项目所需土地与山坡地（dì）地形的天然契合（hé）性以及“坡（pō）地村镇”试点明确的（de）“点状布（bù）局、垂（chuí）直开（kāi）发”方式（shì）与文游项目用（yòng）地的需要（yào）高（gāo）度吻（wěn）合，因此，“坡地村镇”政（zhèng）策试点是（shì）一（yī）项因地制宜的好政策，可以（yǐ）从根本上解（jiě）决（jué）文旅项目开（kāi）发所需的用地问题，从资（zī）源（yuán）不可开发到可开发，有效推动乡村休闲度假旅游产业、文旅（lǚ）产（chǎn）品新业态的（de）培育和（hé）发展。2014～2020 年，浙江省（shěng）“坡地村（cūn）镇”试点（diǎn）政策共节（jiē）省建设用地指标约（yuē） 2 万亩，累计培育各（gè）类项目 129 个，其（qí）中 14 个重（chóng）点（diǎn）项目已成功通过了省（shěng）级验收并实现投运。浙江省文旅产业（yè）小镇、康养旅游小镇等文（wén）旅、康（kāng）养类项目快速（sù）发展（zhǎn），如莫干山裸心谷等洋家乐项目、建（jiàn）德（dé）开元芳草地乡（xiāng）村酒店项目（mù）、诸暨十里春（chūn）风等。从类别看，“坡地村镇”129 个试（shì）点项目（mù）中（zhōng），文旅类（lèi）（休闲养生、生（shēng）态旅游（yóu）、民宿酒店等）项目有 87 个（占（zhàn） 67%），可见“坡（pō）地村镇”试点对文（wén）旅项目的（de）发展具有明显（xiǎn）的推动（dòng）作用。

      “坡地（dì）村镇”政策极大地降低了文旅项目（mù）的用（yòng）地成（chéng）本，进而有效地激发（fā）投资活力（lì）。“转征（zhēng）分（fèn）类、差别供地”，即点状征“林”后（hòu）变为建设用（yòng）地，而建设用地之间的生态（tài）保（bǎo）留用（yòng）地按土（tǔ）地原用途管理“只（zhī）征不转”，典型的项目（mù）有（yǒu）：德清（qīng）裸心谷（gǔ）项目（项目总用地 458 亩（mǔ），新建（jiàn）的建（jiàn）筑占地（dì）12 亩）、诸暨云溪九里康（kāng）养小镇（项（xiàng）目总（zǒng）规划面积 2，917 亩（mǔ），建设用（yòng）地194 亩）等，以上项目只需要（yào）征用少（shǎo）数用（yòng）地就可以解（jiě）决（jué）项目建设用地需求，用地成本明显（xiǎn）降低。同时，项（xiàng）目内的道路、生活配套设施等符合划（huá）拨用地条件的，则采用划拨用地的方（fāng）式（shì）。“坡（pō）地村镇”既保证了有效供地，又（yòu）大幅降低了投资方的（de）用地成（chéng）本，激发（fā）了社会资本的投资热情。

（二（èr））提升文旅（lǚ）项目产品质量。按照（zhào）“坡地村镇（zhèn）”政策“房在林中（zhōng），园在山中”的要（yào）求，建设用地须选择山林空地，通过将酒店、咖啡馆等业（yè）态布局在山中，有效解（jiě）决了原来消费者无法在优美山水环（huán）境中停（tíng）留（liú）、住（zhù）宿的痛（tòng）点，切实提升（shēng）了文旅项目的产品质量（liàng）。消（xiāo）费者（zhě）不再将目光局限于山水景观观光，更加注重对（duì）文旅产品（pǐn）的感受及体验，完全（quán）改变了（le）过（guò）去“到此一游”的旅行（háng）方式。通（tōng）过布局多元业态，游客在文旅项（xiàng）目（mù）的（de）选（xuǎn）择上可（kě）以满足（zú）其（qí）追求个性化、体验化和情感化（huà）的需求。从（cóng）“观光（guāng）游”到（dào）“体验游”，不仅表现在游客对旅游产品、行为（wéi）、活动的选择（zé）上，更（gèng）表现在整个旅游市场对旅游品质的重视和逐步提升（shēng）上。

        建德市近（jìn）几年先后有 15 个项目列入“坡地村（cūn）镇”试点。江南秘境·江南（nán）渔（yú）村项目是江南秘境（jìng）国际旅游度假区首个实（shí）施开发的项目，位（wèi）于三江口、“两（liǎng）江一湖”风景名胜保护区严（yán）东（dōng）关景区（qū）的核心区（qū）域。项目开发过程中（zhōng），为（wéi）尽可能保持原（yuán）有地形地貌不受破坏，通过点状布局、垂直（zhí）开发的方式（shì），坚持（chí）保护性开发，秉（bǐng）承“大保护、小（xiǎo）开发”的理念，按“宜农（nóng）则农、宜建（jiàn）则（zé）建、宜林则（zé）林”原则，充分利用建（jiàn）德低丘（qiū）缓坡资源，发掘富春江优质生态环境资（zī）源（yuán）优势，把生态（tài）红（hóng）利、旅游资源、文化禀赋转变为发展红利，在最大限度保护环境的前提下进行（háng）建筑、设（shè）施（shī）的合理（lǐ）规划布局，做到开发建设与生态保护并重。项目建成（chéng）开业后，已成为杭州都市经济圈内又一个休闲度假的好（hǎo）去（qù）处，用秀丽的风景、丰富的（de）体（tǐ）验（yàn）设施吸引游客过夜停留，有效带动周末经济发展。

（三）带动地方（fāng）经济（jì）融合发展

1、促进大旅游产（chǎn）业（yè）集群发展（zhǎn），实现旅（lǚ）游经济高质量发展。以消费者需求为导（dǎo）向，将（jiāng）吃住行游购（gòu）娱相关的产业进行集聚（jù），形成有影响力（lì）的产业（yè）集群。充分利用好“坡地（dì）村镇”政（zhèng）策（cè），按照“点状（zhuàng）布局、垂直（zhí）开发（fā）”的（de）要（yào）求，布（bù）局（jú）和（hé）打造文游产业经济（jì）带，以集群效（xiào）应带动旅游经济发（fā）展。德清莫干山民宿是浙江高端名宿集聚地的（de）典型代表，是浙江省民（mín）宿（xiǔ）产业集群的示范，从 2007 年第一家（jiā）洋家（jiā）乐开业到现在，已（yǐ）经成为全国民（mín）宿业的（de）标杆。以民宿发展为核心，逐渐形成（chéng）了一条网状产（chǎn）业链，涵盖设计施工、培训教（jiāo）育（yù）、供应（yīng）链物流（liú）、农（nóng）产品（pǐn）销售、文创设计、直播营（yíng）销（xiāo）等。诸暨市“枫（fēng）和里”乡村旅游示范区，以（yǐ）新（xīn）王线（xiàn）为文旅（lǚ）产业发展带（dài），串联（lián）沿线主要村庄和重点（diǎn）项目，形成“一脉五谷六村（cūn）”的旅游空间格局（jú）。项（xiàng）目所在组团都受到土地政策的限制，但受益于“坡地村镇（zhèn）”政（zhèng）策的影响，项目已落地并有序推进（jìn）。

2、推动乡（xiāng）村产业振兴，实现百姓增收（shōu），有效推进乡村振兴。按照旅游行业的（de）带动（dòng）效（xiào）应，每增加（jiā） 3 万（wàn）美元的（de）旅（lǚ）游收入，将（jiāng）为（wéi）全社会增加直接就业机会 2 个和间接就（jiù）业机会 5 个。“坡地村镇”政策带动民宿业发展，除直接解决了（le）当地百姓（xìng）的就业问题外（wài），还解（jiě）决了当（dāng）地老百姓农产（chǎn）品的销路问题。莫干山镇 180 多平方公里的范（fàn）围内分布（bù）着（zhe）近（jìn）千家（jiā）民宿，按平均每家民宿需要（yào） 5～15 位从业人员估（gū）算，民（mín）宿（xiǔ）的发展为当地村民提供了（le）许多就业机会。疫（yì）情（qíng）爆发之前，每年约 200 万中高（gāo）收入群（qún）体游客到莫干山（shān）旅游住宿（xiǔ），他们的强（qiáng）购买力也大大带动（dòng）了当地的土（tǔ）特产销（xiāo）售，提高（gāo）了农民的额外创（chuàng）收（shōu），解决了原本（běn）销路难的问题（tí）。在（zài）安吉山川村赤豆（dòu）洋高山生态旅游度假项目（mù）建设（shè）过程中（zhōng），当地农民（mín）的收入迅（xùn）速提（tí）升，每年为村集体额外创收（shōu） 100 余万元，提供各类就业岗位 300 余（yú）个，农民收入实现持续快速增长。

四、启示及建议

（一（yī））结（jié）合国（guó）家（jiā）政策要求，紧紧围绕乡村振兴重（chóng）大（dà）战略部署，进一步优化完善（shàn）现有制度。目前（qián），除浙江省（shěng）以外（wài），安徽（huī）、重庆（qìng）、海南、广（guǎng）东等（děng）省市积极探索“点供”用地（dì）在乡（xiāng）村振（zhèn）兴（xìng）中的实施（shī），其他地方（fāng）政府可以（yǐ）充分（fèn）总（zǒng）结现（xiàn）有经验，在制定（dìng）有关（guān）政策时（shí），强化（huà）政府统筹（chóu），联合多部门研究（jiū），紧紧围绕国家在点状供地等创新性（xìng）供（gòng）地方（fāng）式中的（de）要（yào）求，制定适合当地（dì）发（fā）展、利于（yú）文旅项目（mù）实施的政（zhèng）策。

（二）重视全过程管控，确（què）保（bǎo）项目开发与（yǔ）环（huán）境保护双赢。牢（láo）牢抓住国土空（kōng）间规划调整（zhěng）的窗口机遇期，结合本地区发展规划，统（tǒng）筹（chóu）考虑乡村文旅（lǚ）产业用（yòng）地布局（jú）及规（guī）模，做好与各级规划的（de）衔接（jiē）。在（zài）用地审批过程（chéng）中，严格管控，制定负面（miàn）清单，实（shí）施（shī）以（yǐ）用地需求（qiú）为导向的分类审（shěn）批（pī）管（guǎn）理机制。项目开（kāi）发过程中，要严（yán）格实施监管，对发生破坏生态、环境修（xiū）复不到位等情况的（de），及时（shí）取消（xiāo）项目资格并（bìng）收（shōu）回用地指（zhǐ）标。