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工资决定机(jī)制分级监管体系的提出
(一(yī))工资决定机制改(gǎi)革的实施
党(dǎng)的十九大站在(zài)新(xīn)的历(lì)史起点上,明确我(wǒ)国(guó)经济已经由高速增长阶段(duàn)转(zhuǎn)向(xiàng)高质量(liàng)发展阶段,作(zuò)出了(le)贯彻新发(fā)展理念、实现高质量(liàng)发(fā)展的(de)部署,提出了培育具有全球竞争力的世界一流企业目(mù)标。2018 年 3 月 28 日,中央全面深化(huà)改(gǎi)革委员会主任习近平主持召(zhào)开(kāi)中央全面深化改革委员(yuán)会第一次会议并发表重要讲话(huà),会议(yì)审议通过了《关(guān)于改革国有企业工资决(jué)定机制(zhì)的(de)意见》(以下简称《意见》)。同年 5 月(yuè) 25 日,国务院印发《意见》,这是自 1985 年《国(guó)务(wù)院关于国营(yíng)企业工资改革问题的通知》印发后,国务院(yuàn)第二次出台(tái)国有企(qǐ)业工资(zī)改革的文件。
《意(yì)见(jiàn)》的重(chóng)要创新就是在国有企业(yè)收(shōu)入分配制(zhì)度改革(gé)中,第一次明确提出:一是(shì)企业应合理确定集团总(zǒng)部(bù)工资总额预算,其职工平均(jun1)工(gōng)资增长幅(fú)度原则上应低于本企业全部职工平均工资增长幅度。二是(shì)对国有(yǒu)企业(yè)工资(zī)总额实行分级管理。出资人负责管制度、管总量、管监督,国有(yǒu)企(qǐ)业负责管(guǎn)内部自主分配、管预算(suàn)分解落(luò)实、管具体操(cāo)作执行,国资委与国(guó)有企业权责清晰、各司其职(zhí)。总的(de)来说(shuō),此次(cì)出台的《意见》,切实做到了将出资人(rén)依法调控和企业自主分配有机结合(hé)。
(二)工资决定(dìng)机制改革的受限(xiàn)
在《意(yì)见》实施过程中,大家都会(huì)遇到很多(duō)实(shí)操问(wèn)题(tí):一是《意见》要求,“企业应合理确(què)定集团(tuán)总(zǒng)部工资总额预(yù)算,其职工平(píng)均工资增(zēng)长幅度(dù)原则上应低于本企业全部职工平均工资(zī)增长(zhǎng)幅度”。二是《意见》要(yào)求,企业(yè)未(wèi)实现国有(yǒu)资产保值增值的,工资总额不(bú)得增长,或(huò)者适度下降。三是《意见(jiàn)》要求,企业按(àn)照工资与效益联动机制确定工资总(zǒng)额(é),原则上增人不增工资总(zǒng)额、减人不(bú)减(jiǎn)工(gōng)资总(zǒng)额(é)。四是《意见》要求,企业(yè)按照工资与(yǔ)效益联动(dòng)机制确定工资总额,但发生(shēng)新设企业或机构等(děng)情况的,可以合理增加工资总额。五(wǔ)是《意见(jiàn)》中关于工资决定(dìng)机制与中(zhōng)长期激励机制的关系(xì)问题。六是《意(yì)见》中关于工资决定机制与科技创新奖励制度(dù)的(de)关系问题。七是《意(yì)见(jiàn)》中关于工资(zī)决定机制与国有科技企业激励约束机制的关系问题。八(bā)是《意见》的实(shí)施(shī)有必要探索(suǒ)健(jiàn)全工(gōng)资(zī)分配(pèi)监管体制(zhì)机制。
虽然(rán)工资决定机制改革中实(shí)操(cāo)问题(tí)的探索(suǒ)取得了一些成(chéng)效,但(dàn)是企业工资总额与经济效益(yì)挂钩的“一(yī)适应(yīng)、两(liǎng)挂钩”决(jué)定机制比较粗放的(de)问题仍(réng)然存在(zài)。现实(shí)中的国有企业情况比较复杂,改革进展不平衡等问(wèn)题还不同程度存在,导致出资人在直接管控企业工资(zī)总量时(shí),面(miàn)临提升国资监管的科学性、针对(duì)性、有效性等(děng)问(wèn)题。
(三)工资决(jué)定机制改革的深(shēn)化
2019 年 10 月(yuè) 31 日,党的十(shí)九届四中全(quán)会审议通过的《中(zhōng)共(gòng)中央关于坚持和完善中国特色(sè)社(shè)会(huì)主义制度、推(tuī)进(jìn)国家(jiā)治理(lǐ)体系和治理能力现代化若(ruò)干重大(dà)问题的决定》(以下简称《决(jué)定》)提出:“形成(chéng)以管资本为主(zhǔ)的国有资产监管体制,有效发(fā)挥国(guó)有资本投资(zī)、运营公司功能作用。”2019 年(nián) 11 月(yuè) 7 日,国务院国(guó)资委印发(fā)《国(guó)务院国资(zī)委关于以管资本为主加快国有(yǒu)资产监管职能转变(biàn)的(de)实施意见》(以下简称《实施意见》)明确要求加(jiā)快(kuài)实现从管企(qǐ)业向管资(zī)本转变,形成以管资本为主的国有资产监管(guǎn)体制。
由此可见,首先,深化国资国企改革(gé),“以管资本为主加强(qiáng)国有(yǒu)资产监管”,势必要(yào)求(qiú)我们“调整优化工(gōng)资总额管理方式”,国资委如何管控投资公司(sī)、运营公司、产业集(jí)团等“三类公司”,这(zhè)是深化工资决定机制改革(gé)的(de)重要(yào)前置性工作;其次,在不同国企(qǐ)内(nèi)逐步(bù)探(tàn)索与之相(xiàng)匹(pǐ)配的差异化(huà)管理,合理确定不同(tóng)企业的工资增减空间;最后,以管(guǎn)资本为(wéi)主的分级管理(lǐ)的有效传导依赖(lài)出资人职责的分级履行。
工资(zī)决(jué)定(dìng)机制分级监管(guǎn)体系改革的关键(jiàn)是国有资本体制改革
(一)工(gōng)资决定机制分级监(jiān)管体系的(de)形成
国有资本投资公司(sī)、运营公司、产(chǎn)业集团(tuán)“三(sān)类(lèi)公司”总(zǒng)体格局,是以管资本为主改革国有资本授(shòu)权(quán)经营体制的重(chóng)要内涵、重要举(jǔ)措。《国企改革三年(nián)行动方案(àn)(2020—2022 年)》对“三类公司”进行(háng)了明确界定(dìng)、系统部署。2021年 2 月 23 日,在国企改革新(xīn)闻发(fā)布会上,国务院国资(zī)委(wěi)党委书(shū)记(jì)、主任郝鹏(péng)在(zài)回答国(guó)资监管(guǎn)体制改革的(de)问(wèn)题时(shí)表示,改(gǎi)革国(guó)有(yǒu)资本授权经营体制,对“三类公司”“一企一(yī)策”实(shí)施授(shòu)权放(fàng)权,进一步聚焦管(guǎn)资本来(lái)提升国资(zī)监管效能。按(àn)照(zhào)以管(guǎn)资本为主加(jiā)强国(guó)资(zī)监管的(de)总(zǒng)体(tǐ)要求,以及“谁出资(zī)谁管(guǎn)理”的要求,“三类(lèi)公司”是一般国(guó)有企业的出资人,如下图所(suǒ)示。
强化以管资本(běn)为主的国有资产监管(guǎn)体制,这是新时(shí)期对提高国有资(zī)产监管能力和水平提出的新要求,这(zhè)就要求我们(men)积(jī)极探索和(hé)完善与之相适应的工资决定机制分(fèn)级监管体系,即“三类公司”集团总部职工和(hé)其出资企业职工各自(zì)的工资决定机(jī)制,达(dá)到间接管总量、有效调控(kòng)企业集团职(zhí)工工资水平的目的。
(二)工资决定机制分级(jí)监管体(tǐ)系的理念
2019 年 4 月 19 日(rì),《国务院关于印发改革(gé)国有资本授权经营体制方案的通知》(以下简称《通知》)中要求,“国有资本投资公司以对战(zhàn)略性核心业务控股(gǔ)为主,建立以战(zhàn)略目标和财务(wù)效益为(wéi)主(zhǔ)的管控模式,重(chóng)点关注所出资企业执行公(gōng)司(sī)战(zhàn)略(luè)和资本回报(bào)状况。国有资本(běn)运营公司以财务(wù)性持(chí)股为主,建立财务(wù)管控(kòng)模式,重点关(guān)注国有(yǒu)资本流动和增值状况。其他商业类企业和公益类企业(产业(yè)集团)以对核心业务(wù)控(kòng)股为主,建立(lì)战(zhàn)略管控和运营管控(kòng)相结合(hé)的模式,重点关注所(suǒ)承担国家(jiā)战略使命和保障任务的落实状况”。因此,“三类(lèi)公司”的经营(yíng)目标是管好(hǎo)国有资本的配置(zhì)、提高国(guó)有资本的配置(zhì)效率,它与作为市场经营(yíng)主体的一(yī)般(bān)的国(guó)有(yǒu)企(qǐ)业不(bú)是(shì)处于平等位置,它不(bú)开展其他任何(hé)商业性具体生产经营活动,不干预其控股或相(xiàng)对控股的国有企业的日常经营活(huó)动。
《通知(zhī)》中还明确“出资人代表机(jī)构主要(yào)对集团公司(sī)层面(miàn)实施(shī)监管或(huò)依据(jù)股(gǔ)权关(guān)系参与(yǔ)公司治理,不干预集团(tuán)公司以下各级(jí)企业生产经(jīng)营具体事项”。2019 年 11 月 7 日(rì),国务(wù)院国(guó)资委印发《国务院国资委关于以管资本为主加快(kuài)国有资产监管职能转变(biàn)的(de)实施意见》(以下简称《实施意见》)再一次明确“依法对国有资本投资、运营公司(sī)和其他直接(jiē)监管的企业履行出资人职责,将应由企业(yè)自主经营决策的事项(xiàng)归位于企业(yè),将延伸到子企业的管理事项(xiàng)原则上归位于一级企(qǐ)业,确保该管的科学管(guǎn)理、决不缺位,不该(gāi)管(guǎn)的(de)依法放权(quán)、决不(bú)越位”。
构建以管资(zī)本(běn)为主的工资决定机制分(fèn)级监(jiān)管体系(xì)
为落实(shí)《意见》要求(qiú)的“管制(zhì)度、管总量、管监督,实行(háng)分级管(guǎn)理,出资(zī)人与国有(yǒu)企业权责(zé)清(qīng)晰、各(gè)司(sī)其职(zhí)”的(de)要(yào)求,应建立健全(quán)与企(qǐ)业功(gōng)能相适(shì)应的集团总部(bù)职工工资决定机制,与灵活高效市场化经营机制相适应的(de)子企业职工工资决定机制,与切(qiē)实增强企(qǐ)业(yè)活力相适应的企业集(jí)团职工工(gōng)资(zī)决定机制(zhì)。
(一)集(jí)团总(zǒng)部的(de)工资决定(dìng)机制(zhì)
按照以管资本为主加强国资监管的总体(tǐ)要(yào)求,国资委(wěi)应制定企业工资(zī)总额管理制度,建(jiàn)立集团总部(bù)工资决定机制,强(qiáng)化(huà)“效益降,工资降”的定量化机制(zhì);对企业(yè)集团内(nèi)部收入分配工作进行指导(dǎo),加强对企(qǐ)业集团工资总额及其他重大收入(rù)分配事项的监(jiān)督管理。具体可以从以下几个方(fāng)面入手:一是突出工资总额基数管(guǎn)理;二是(shì)突出工资总额分类(lèi)管理;三是突出(chū)工资水平调控管理;四是突出人工成(chéng)本指标管控。
(二)子企业的工资(zī)决定机(jī)制
企业集团应根据自身战略需要,组织开展集团内部(bù)工(gōng)资总额预算编制、申报、执行以及清算工作(zuò);结合下属(shǔ)子企业的行业、规模、发展阶段等因素(sù),制定与企业发展相(xiàng)适应的企业内部工资总(zǒng)额管理办法;建立突出效益导向、市场(chǎng)导向的子企业工(gōng)资决定机制,针(zhēn)对不同类型(xíng)子企业进行差异化管理、实(shí)施有效监管,加强对子企业工资总额及其他重(chóng)大收(shōu)入分配(pèi)事项(xiàng)的监督(dū)管理。具体可以从以下几(jǐ)个方面入(rù)手:一是落实“两匹配”决定(dìng)原则;二(èr)是(shì)落实(shí)工(gōng)资总额分类原则;三是落实按要素(sù)分配原则(zé);四是落实内部自(zì)主(zhǔ)分配(pèi)原则。
(三(sān))企业集团的工资(zī)决(jué)定机制(zhì)
目前,国有企业集(jí)团工资总额与(yǔ)经济效益(yì)挂钩的工资决定机制是比(bǐ)较(jiào)粗(cū)放的(de)工(gōng)资调控原则,面临着很(hěn)多有待解(jiě)读的(de)实操问题。《国(guó)企改革三年行(háng)动方案(2020—2022 年)》提出(chū)了(le)“调整优化工(gōng)资总额(é)管(guǎn)理方式”的要求,所(suǒ)以(yǐ),应积极探索由出资人(rén)通过(guò)汇总企业集团总部(bù)工资决定机制和企(qǐ)业集团向国资(zī)委备(bèi)案的与其经营(yíng)目标(biāo)相匹配的子企(qǐ)业工资决定机制,形成企(qǐ)业集团工资总额(é)与经(jīng)济效(xiào)益挂钩的工资(zī)决(jué)定机制,达到间接(jiē)管总量、有效调控企业职工工资水平的目的。
(四(sì))工资决定机制分级(jí)监管体系的深化
按照新的要求(qiú),国资(zī)委不再对(duì)企(qǐ)业工资决定机制预(yù)算方案进行审批和备案,企业也不再向(xiàng)国资委申报当年(nián)的预算(suàn)方案,改变(biàn)预(yù)算管理方式中存在的(de)国资委(wěi)与企业之间讨价还价(jià)、相互(hù)博弈的状况,变预算管理为清算管理,年终清算时通(tōng)过集团(tuán)总部决(jué)定机(jī)制和子企业决定机制确定其工资提取发放是否在各自的(de)决定机制范围内,从(cóng)而监(jiān)督企业(yè)集团总部和子企(qǐ)业工资总额执行是否合(hé)法合规,实(shí)行“宽(kuān)进严(yán)出”管理,发现问题必须叫停处罚,转变以往(wǎng)“重审批、轻监管(guǎn)”的管理流程(chéng),加强事中事(shì)后检查。年终清算时通过集团汇总(zǒng)总部决定机制(zhì)和子(zǐ)企业决定机制确(què)定整(zhěng)个企业工资提(tí)取(qǔ)发放是(shì)否在工资决定机制范围内,是否符合(hé)企业集团工资总额与经济效(xiào)益挂(guà)钩的决定机制。