经过（guò）对（duì）京津沪渝川湘鄂陕（shǎn）皖（wǎn）粤等 10 省（shěng）市的调研（yán）及与有关部门（mén）的交流（liú），我（wǒ）们发现，虽然大多数省市已陆续出台地方国资国企改革方（fāng）案，但由于国（guó）资（zī）国企改革顶（dǐng）层设计相关方案尚未出台（tái），地（dì）方在深化国资国企改革（gé）的实践中，存在（zài）怕踩红（hóng）线、等（děng）待政策现象，改（gǎi）革进展缓慢（màn）。我们认为，鉴于中央（yāng）与地方国有（yǒu）资产存在巨大差异，管理（lǐ）体制（zhì）也（yě）不同，不宜搞“中央模（mó）式，地（dì）方参照（zhào）”，将（jiāng）复杂问题简单化。必须更（gèng）加关注地方实际情况，理解地（dì）方的困惑（huò）、困难和（hé）期待（dài），重视发挥地方的积极性，在中央划清（qīng）红线后，鼓励地方因地制宜探（tàn）索国资管理新模式，将强（qiáng）调（diào）顶层设计（jì）指引作用的“拉动式”改革和重视地方探索、容（róng）许（xǔ）试错的“推动（dòng）式”改革相结合，激发地方（fāng）改革活力（lì），为全国（guó）改革提供经（jīng）验借鉴（jiàn）。

中央与地方国有资产有较大差异（yì）

       中央和（hé）地方国有资产在结构、质量、功能上有（yǒu）很大差异，地（dì）方之间的差异也（yě）不少。

      （一（yī））中（zhōng）央和地方国有资产结构与功能不一样

      中央国（guó）有资产主要（yào）分布在关（guān）系国（guó）民经济命脉（mò）和国家安全领域，包（bāo）括能源、基础（chǔ）原材料、邮政通信与（yǔ）交通（tōng）运输、军工（gōng）和金融等行业。地方（fāng）国资较（jiào）中央国资分布更为广泛，但以基础设施和公共服务等领域为主。其中，省级国资主要分布在地（dì）方基础（chǔ）设（shè）施、能（néng）源资（zī）源、装备、交通航运等行业，市级国资主要分布在供水（shuǐ）、供气（qì）、供热、公共（gòng）交通和（hé）公（gōng）共设施等行业（yè）和领域。如四川（chuān） 70%的省（shěng）属国（guó）有（yǒu）资（zī）产集中（zhōng）在四川（chuān）发展控股公（gōng）司，湖北 78%的（de）省属国有资产集中在 6 家（jiā）政策性投（tóu）融资平台；武汉市近 80%国有资产集（jí）中（zhōng）在基础（chǔ）设施和公共服务（wù）领域。

      中（zhōng）央与地方的国有资本经营收入（rù）的行业分布也（yě）反映（yìng）了两者在结（jié）构上的不同。中央国有资本经营（yíng）收入主要来自烟草、石（shí）油（yóu）石化、电力、电信、煤炭等行业企业（yè），而（ér）地（dì）方（fāng）国有资（zī）本经营收入主要来自投资服务、机械、煤炭、电力、贸易和（hé）房（fáng）地产等行（háng）业企业。

       中央和地（dì）方国有（yǒu）资产的功（gōng）能也不一（yī）样（yàng）。中（zhōng）央国有资本的主要功能是保障国家安全和实现战（zhàn）略目标，控制关系（xì）国民经济命脉的（de）重要行业和关键领域、体现国有资本收益全（quán）民共享等（děng）。而地方（fāng）国有资本功能（néng）更重要的（de）是为地方提供公共服务以及发展（zhǎn）重点产业促进地方经济（jì）发展。

       此外，各（gè）地国有资（zī）产规模大小不一（yī）、相差较大。江苏、上海、广东、北京等地（dì）的国有资产（chǎn）总额（é）均超过 3 万亿元，而（ér）西藏、青海（hǎi）、宁夏等省区的国有资产总额（é）不到 4 千（qiān）亿元。

      （二）中央和地（dì）方国有资产（chǎn）质量不一样（yàng）

       中（zhōng）央和地方国有资（zī）产不仅（jǐn）在规模和结（jié）构上差异（yì）较（jiào）大，两者质量上也有很大差异。地（dì）方国有（yǒu）资产质量更低、经营效（xiào）率更差、困难更多。

 根据 2013 年全国财（cái）政预（yù）算草案报（bào）告，2013 年地方国资预算编（biān）制和提交（jiāo）人大审议的范（fàn）围继续扩大，但国资（zī）预算收（shōu）入增速大幅降低，显示地（dì）方国资预（yù）期经营收益并不乐观。根据（jù）财政部《2013年国有企业（yè）财务决算报告》统计数据，地方国有（yǒu）资产共计 55．5万亿元，略高于中（zhōng）央的 48．6 万亿（yì）元；地（dì）方（fāng）国企所有者权益（20．4万亿（yì）元）也高于中央（16．6 万亿元）。但中央国（guó）企创造的净利（lì）润为（wéi） 1．2 万（wàn）亿元，约为地方（fāng）净利（lì）润的 2 倍。这（zhè）说明地方国（guó）企在（zài）收益水（shuǐ）平和盈利能（néng）力上（shàng）远不如中（zhōng）央国企。此外，中（zhōng）央（yāng）总资产周转（zhuǎn）与净资产（chǎn）周转（zhuǎn）均优于地方，说（shuō）明中央国有资本经营效（xiào）率更（gèng）高（gāo）；中（zhōng）央国有资（zī）产收益（yì）率（lǜ）超过地方 2 倍（bèi），说明中央国有（yǒu）资产利（lì）用（yòng）率较（jiào）地方高出许多（duō），较地方资产利（lì）用（yòng）情况要好（hǎo）。

 中央国有（yǒu）资本（běn）收（shōu）入中利润收入高达（dá） 98%，地方则仅（jǐn）为（wéi） 38%；地方国（guó）有资本收入中股利股息（19%）、产权（quán）转让（19%）等（děng）非经常性损益所（suǒ）占比重与经营性收入接近。这说明地方国有资本（běn）的保值增值（zhí）率及（jí）资产回报较（jiào）中央国有（yǒu）资（zī）本要（yào）低。

      而地方之间国有企业资产质量也（yě）不尽相同，各地国有企业在收（shōu）益水平、盈利能力上存在明显（xiǎn）差异（yì）。京津沪川（chuān）渝湘鄂陕（shǎn）粤（yuè）琼青新（xīn）等（děng）12省（shěng）市国有企业销（xiāo）售（shòu）利润（rùn）率（lǜ）平均为6．51%，标准差（chà）为（wéi）2．19，波动较大；12 省市国有企业净资产收益（yì）率（lǜ）平均（jun1）为 4．63%，标准差（chà）为 1．68，地方性差（chà）异同样（yàng）不小。差（chà）异背后折射出各地国资在行业结（jié）构和（hé）资源（yuán）禀（bǐng）赋（fù）等方面存（cún）有差（chà）异。

      （三（sān））中央和地方（fāng）国有资产管理（lǐ）体制（zhì）不同（tóng）

       中央国（guó）有（yǒu）资产按企业归口管（guǎn）理部门（mén）分四大类：国资（zī）委（wěi）履行（háng）113 家中央工商（shāng）类企（qǐ）业出资人代表职（zhí）责（zé）；中央汇金投资（zī）有限责任公司履行（háng） 18 家大型金融（róng）企业（yè）出（chū）资人代表职责（zé）；财政部监管中（zhōng）国铁路总公司、中国（guó）邮政集团公司、中（zhōng）国烟草总公司、中国出版集团公司和中国对（duì）外文化集团公司；此外，94 个中央部门还拥有9988 户国有企业。整体而言，中（zhōng）央国有资本的管理权力主要集中在（zài）主管部门，中（zhōng）央政府在调整国有资本布局上的协调较少（shǎo）。而（ér）地（dì）方（fāng）国资管（guǎn）理机构独（dú）立性相对要（yào）小，受地方政府（fǔ）影响（xiǎng）较大（dà）；地方政府在主动调整国有资本布局上比较积极、协调较多，如将国有资产大量注入地（dì）方融资平台用于地方基础设（shè）施建设、服（fú）务民生（shēng）；或设立政策（cè）性基金引（yǐn）导（dǎo）资本投向（xiàng）发（fā）展地方重点行业等，如湖南设立文（wén）化旅游产业引导基金、四川成立产业（yè）投资基金等。

       此（cǐ）外，由于各地市场经（jīng）济（jì）发展程度不（bú）同（tóng），国有资（zī）本规模（mó）、结构与分布不同，国有企业类型及政府管理特点（diǎn）不同，地方与中央以及地方与地（dì）方之间在国有（yǒu）资产管理体（tǐ）制模（mó）式方面均存在差（chà）异。在大多数省市逐（zhú）步实行国有（yǒu）资本统一监管（guǎn）的同时（shí），也（yě）存在一些差（chà）异（yì）化（huà）做法，如上（shàng）海市国资（zī）委对履行出资人职责的国（guó）有（yǒu）资本采取“直接（jiē）监管（guǎn）为主、委托监管为辅”的方式；湖南（nán）采取了分散（sàn）监管模式，由国资委（wěi）、财政厅、经信委（wěi）和各厅局分别履（lǚ）行不（bú）同性质国（guó）有资本出（chū）资人职责（zé）；成都由金融办（bàn）履行金融国（guó）资出资人（rén）职责等。这也体（tǐ）现了地方（fāng）从实际出发（fā），探（tàn）索各具特色的地（dì）方国资管（guǎn）理模式。

（四）中央和地方国有资（zī）产（chǎn）管（guǎn）理体（tǐ）制改革任务不同

       中央和（hé）地方（fāng）国有资产在规模、结构、质量、功能和定位上不同，且管理体制存（cún）在（zài）较大差异（yì），中央与地方国有资产管理体制改革任（rèn）务也存（cún）在较多（duō）不同（tóng）。

       中（zhōng）央经营性（xìng）国有资本主要（yào）是简政放（fàng）权、增强（qiáng）活力，在更（gèng）好体（tǐ）现收益全民共享和参与国际竞（jìng）争等方（fāng）面发挥作用；中央政策性国有资（zī）本主要是提（tí）升经营效率、增强（qiáng）盈利性，减少由（yóu）国家补贴的（de）非必要亏损，发挥在执行国（guó）家政（zhèng）策、实现政府意图等方面的作用。地方国有资（zī）本主要集中于公共服（fú）务领域，更加侧重于地方投融资平台（tái）的（de）改革与（yǔ）转型及提升公共服务效率；占（zhàn）少量比（bǐ）重的经营性国有（yǒu）资本需要进行管理体制和经（jīng）营机制等方面（miàn）的改（gǎi）革。

       地方做（zuò）了大量探索，存在很多困惑，普遍在等（děng）待和观望基于对 10 省（shěng）市的调（diào）研，结合（hé）对更多省市已出台的国企改革方案的分析，我们发现，各地在深化国有企（qǐ）业（yè）改革的指导思想上均与中央保持高度一致，基本上均以（yǐ）十八（bā）届三中（zhōng）全会决（jué）定为指（zhǐ）导（dǎo），在（zài）完善国（guó）资管（guǎn）理体制、发展混合（hé）所（suǒ）有（yǒu）制经济、完善现代（dài）企业制度、国企功能（néng）界定与分类等方（fāng）面展开。如多地均（jun1）提出（chū）提高国（guó）有资产证券化率，均给出明确的比例指标（biāo），均提出要解决国有企（qǐ）业历史遗留问题这（zhè）一普遍（biàn）性问题。此外，多地（dì）均提（tí）出（chū）将国（guó）有资本集中到关（guān）键领域，虽（suī）然各地（dì）对（duì）关键领域（yù）定义各（gè）有差别，但北京（jīng）、上海（hǎi）、江西、甘肃（sù）、江苏、重（chóng）庆、四川、青海（hǎi）等省市均将国有资本集中在关键领域的目标设（shè）定在“80%”上。此外（wài），虽然还缺乏统一和明确的分（fèn）类标（biāo）准，但（dàn）各（gè）地（dì）都强调国有企业分（fèn）类分（fèn）层管理。但（dàn）更多（duō）的是，鉴（jiàn）于（yú）中（zhōng）央和地（dì）方、地方和地方（fāng）之间在（zài）国有资本结构、功能分布等方（fāng）面有（yǒu）显著差（chà）异，地方改革在自行理解和探索一（yī）些原则（zé）和方向时，难免会困惑，只能观望等（děng）待。一些代表性问题如下：

1．国（guó）有资产监管机构（gòu）如何转换职（zhí）能问（wèn）题。完善国（guó）资（zī）管（guǎn）理体制的（de）关键任务是国资监管（guǎn）机构转换职能，从行政化（huà）管理方式转向以市（shì）场（chǎng）化管理方式（shì）为主。但如何实现国资监管机（jī）构的职能（néng）转（zhuǎn）换，各（gè）地认识不一、差异较大（dà）。有的地方提出要继续（xù）加强国资委工作和职能；而有的地方（fāng），如上海国资委则计划简政（zhèng）放权，将（jiāng）部（bù）分权力归还（hái）企（qǐ）业。

2．各（gè）地均提出组建国有资本（běn）投资运营公司，但普遍（biàn）缺乏（fá）系（xì）统性设（shè）计。症（zhèng）结在于国资管理体（tǐ）制架（jià）构设计（jì）不明（míng）确（què），地方（fāng）对如何明确国资委在（zài）新的国资管理体制中的（de）地位及其与国有资（zī）本投资运营公司的（de）关系，存在（zài）一定的（de）畏难和观（guān）望情绪。

3．由于（yú）很（hěn）大比例的地方国有资（zī）产沉（chén）淀在地方投融资平台（tái），地（dì）方投（tóu）融资平台管（guǎn）理体制改革（gé）应是地方国资国企改革（gé）的重点任务；但中央国资国企改革基本没有这方面的问题（tí）和任（rèn）务。这使得地方在（zài）此领域难（nán）以参照中央国（guó）资国（guó）企改革方案。

4．将竞（jìng）争性国有（yǒu）企业发展（zhǎn）成为混（hún）合（hé）所有制企业是地方改革的主（zhǔ）流思路。但是对能否混合（hé）、如（rú）何混合（hé）及非国有资本能否控股等关（guān）键问题，普遍缺（quē）乏答案或标准（zhǔn）。实（shí）际上，由于地（dì）方国资大多集中于基础（chǔ）设施和公共（gòng）服务领域，承（chéng）担许多（duō）非市场（chǎng）化经（jīng）营（yíng）的（de）政府责任和社会（huì）责任，很难吸引以盈利（lì）为主要目标（biāo）的（de）私人（rén）资（zī）本。此（cǐ）外，各地均鼓（gǔ）励混合所有制企业员工（gōng）持（chí）股（gǔ），但是难以明（míng）确员工持股中的“员工”范围界定、持股比例及方式。如何既（jì）实施有效激励、保障员工权（quán）益又保证国有资产不流失（shī）？普遍缺乏有效（xiào）方法。

鼓励地方因地制（zhì）宜（yí）探（tàn）索国资管理模（mó）式

       由于中央国有资（zī）产主（zhǔ）要是经营性的，而地方国有资产更多是公益性的，基本属性（xìng）的（de）差异要（yào）求两者（zhě）采取（qǔ）不（bú）同（tóng）管理体制（zhì）和管（guǎn）理模（mó）式。因此，既不应搞“中（zhōng）央国资改（gǎi）革方案，地方参照执（zhí）行”，更无必（bì）要（yào）要求地方（fāng）坐等中央方案。我们建（jiàn）议在不触犯红（hóng）线的（de）前（qián）提（tí）下，要鼓励地方因地（dì）制宜、先行先试，探索国资管理（lǐ）新模式。这既可尽早释放改革红利，还可（kě）为丰富、完（wán）善中央的顶层设（shè）计（jì）提供实践案例（lì）和探索经（jīng）验。特别（bié）是（shì）在中央没有或者难以明确统一标准和指引的（de）领域，允许地方（fāng）先行先试、鼓（gǔ）励探（tàn）索。全面深化改革（gé）不可（kě）能一蹴而就，需要（yào）加（jiā）强中央和地（dì）方（fāng）的互动（dòng），形成“探索—调整—定向—前（qián）进（jìn）”的闭环系（xì）统，地方依据中（zhōng）央精神“摸石头过河”，获取（qǔ）经（jīng）验（yàn）教训，反馈推（tuī）动中央总结经验并优化（huà）顶层设计的具（jù）体方案，再（zài）进一步推动地方深（shēn）入改（gǎi）革、持（chí）续改进（jìn）。

      （一）中央要明确划（huá）清红线（xiàn）

       在新一轮深化（huà）国有（yǒu）企业改革中，不出现国有资产流失是底线，严禁国有企（qǐ）业内部分肥、暗箱操作和搞（gǎo）利益（yì）输送是（shì）基本要（yào）求。应（yīng）设（shè）置改革（gé）红线以防范出现上（shàng）述问题。如明确“实现国有资（zī）产的真实市场价值是国有企业（yè）混（hún）合所（suǒ）有制改革的基本（běn）目标（biāo）”，要（yào）求按照（zhào）公开、公正、公平、透明原则，利用开放式的市场化竞争机制，严格按照国（guó）家国有资产（chǎn）定价、评（píng）估和交易的细则和程序操作，保证充（chōng）分、完整、全（quán）面、及时的信息披露，明确违（wéi）规操作的处（chù）罚规（guī）则等（děng）。应（yīng）要（yào）求（qiú）国资监管机构对此加强过程控制和事（shì）中监督。因为如果过分依赖（lài）事（shì）后惩处，一方面可能已经造成不必要的损失，另一（yī）方面可（kě）能对模糊地带如处（chù）理不当或者当年的“摸石（shí）头”行为导（dǎo）致事（shì）后的（de）违（wéi）法认（rèn）定等，会极（jí）大（dà）影响改革（gé）积极性（xìng）。

       其次（cì），中央需要明确不允许改革倒退。如明确国资监管机构应加快（kuài）职能转变，从（cóng）“管企业（yè）”转向“管资本”、从偏重于行政化管理（lǐ）方（fāng）式（shì）转向以（yǐ）市（shì）场化管理方式为主；再如，不允许在解决国（guó）有（yǒu）企业员（yuán）工身份等历史遗留问题时（shí）出现（xiàn）回（huí）潮，停止（zhǐ）国（guó）有企业（yè）员工（gōng）身（shēn）份（fèn）置换“买而不断”的做法，否则既不（bú）堪（kān）重负，也（yě）不（bú）符合改（gǎi）革方向（xiàng）。

     （二）要建立、完善改革（gé）容错纠错机制

       在全面深化（huà）改革的（de）进程中，顶层设计需要（yào）明确边界，既要确保国资安全，也要激发改（gǎi）革动力，帮助改（gǎi）革者克服畏难情绪。因此（cǐ），中央在划清（qīng）红线的同时，还应（yīng）进一（yī）步建（jiàn）立、完善容错纠错机制，用容错机制鼓励改革，用纠错机制降（jiàng）低试（shì）错（cuò）成本。如明确要求各地制定（dìng）清晰可行的国（guó）资国企改革试点程序（xù），通过评估后（hòu）予以公（gōng）布。对试（shì）点结果及时进行评估，总结经（jīng）验教训，不断完（wán）善相关制度。凡是符合程（chéng）序的改革（gé）实践即使出现问题，建议给予免责。以鼓励改革积极性（xìng）、保护改（gǎi）革者，使改革（gé）者勇（yǒng）于担当（dāng）、敢于尝试、不惮于（yú）承（chéng）担（dān）风险，减少出现（xiàn）因畏惧风险而裹（guǒ）足不前的现象。

      （三）鼓励（lì）地方（fāng）在国有资本管理体制上因地制宜开展创新

       考虑到各地经济（jì）发展的不平衡（héng），各地（dì）国有企业发展（zhǎn）的主要矛盾不同，中央在划清红（hóng）线和建（jiàn）立容错纠（jiū）错机制（zhì）后，可以（yǐ）放手鼓励（lì）地方在国（guó）有资（zī）本管理体制改革上因（yīn）地制（zhì）宜开（kāi）展创新。

如（rú）可以（yǐ）允许地（dì）方（fāng）的国有资本管理体系设（shè）计（jì）和管理模式相对灵（líng）活，可以根据本地区国（guó）有企业的数量及国有资产的规模、结构、行（háng）业（yè）分布统筹（chóu）考虑（lǜ），不一（yī）定完全（quán）照（zhào）搬中央模式。

       其次，要允许各地根据发展（zhǎn）需要，确定各（gè）自工（gōng）作重（chóng）点（diǎn）。如（rú）中（zhōng）央层面的改革（gé）重点可能是（shì）国（guó）资委的职（zhí）能转（zhuǎn）变和国有（yǒu）资本投资运营公司的试点（diǎn），而地方层（céng）面的改革重点可能（néng）是地方（fāng）投（tóu）融资（zī）平（píng）台（tái）管理体制（zhì）的改革。在（zài）地方层面，东部地区国（guó）有企业的（de）市场化程度比较高（gāo），发展混（hún）合所有制（zhì）经济的条件更充分（fèn）；而东北老工业基地，解决国有企业历史遗留问题可能是当前一段时期（qī）的工作（zuò）重点（diǎn）。

        最后，要避（bì）免地方互（hù）相照搬照抄国有企业改（gǎi）革方案，要强调改革实效和时效。各地应根据（jù）地（dì）方实（shí）际（jì）情况和经济社会（huì）发展阶段，因地制宜、有的放矢制订（dìng）改革（gé）方案（àn）和（hé）实（shí）施细（xì）则；鼓（gǔ）励地方（fāng）在深化国有企业改革中（zhōng），针对真实问题、解决实际问题，促（cù）进地方国有经济发展（zhǎn）。