近（jìn）年来，为顺应新（xīn）时期国资国（guó）企改（gǎi）革发展需求，中央先后（hòu）出台 “1 + N”系列改革文件，对国有资（zī）产（chǎn）优化布局和结构调整、国有（yǒu）资（zī）产监管方式优化、国有资产监管（guǎn）职能转变（biàn）等（děng）国资国企改革重大事项（xiàng）做出战略性部（bù）署，为全面建设社会主义现代化国家新（xīn）征（zhēng）程（chéng）中国资（zī）国（guó）企改革指明（míng）了前进（jìn）方向、提供了根本遵循。但站在新（xīn）的历史起点上，面（miàn）对错（cuò）综（zōng）复杂的国内外经济环境，如何（hé）更（gèng）好适应国际竞争市（shì）场，更高效率配置（zhì）国（guó）资资源，更大限（xiàn）度调动国企（qǐ）活力，亟需（xū）破（pò）解当（dāng）前国（guó）资改革困境并探索出新（xīn）的发展模（mó）式（shì）。

一、相关文献（xiàn）研究

1． 关（guān）于地方国有企业市场公平地（dì）位

近年来，随着地方国有企（qǐ）业 “走出去”步伐不断加快，现有由国有资产监督管理部（bù）门承担国有（yǒu）企（qǐ）业（yè）出资人（rén）角色的国有企业产权制度方式，使得政府由于地方国（guó）资监管部门的政府（fǔ）特设机（jī）构（gòu）性质（zhì）而屡次陷入国（guó）际（jì）商事纠纷，对本国企业商业利益和政府国（guó）际形象造成了一定负面（miàn）影响。对于国（guó）有企业与地方政府间这种国际市场认定为影响市场公平竞争的代理（lǐ）关系（xì），一（yī）方面，近（jìn）年来（lái）地方国（guó）有（yǒu）企业所获得的政府补贴以及融资（zī）额（é）度远高（gāo）于民营（yíng）企业，并牢牢占（zhàn）据了能源、基础设（shè）施建设等领域绝大部分市场（chǎng）份额;但另一方面，地方政府的强干预异化了当地国有企业资金使用行为，使其（qí）在市场竞争领域（yù）又处（chù）于弱势（shì）地位。由此可（kě）见，面对当前错综复杂的国际经济形势（shì）和持续提（tí）升的市场（chǎng）对外（wài）开放水（shuǐ）平，有必要进（jìn）一步理顺地方国有资（zī）产监督管理体系，加快（kuài）对（duì）接国际通行的市场经济规则，提升（shēng）国有经济与市场经济的兼容性。

2． 关于当前地方（fāng）国有（yǒu）资产监管体制从地方国（guó）有资产监管体制来看，在当前地方国（guó）资（zī）国（guó）企监管从“管企（qǐ）业”“管资产”向（xiàng） “管（guǎn）资本”转变的进程，实质就是通过以股权为纽（niǔ）带（dài）的监督管理方式（shì），化解 “政（zhèng）企不分（fèn）”“政资不（bú）分（fèn）”的问（wèn）题。一方面，“政企（qǐ）不（bú）分” “政资不分”的核心环节在于打破（pò）目前地方国资监管机构既要行使监管职能又（yòu）要干（gàn）涉国（guó）企（qǐ）经营（yíng）的多重（chóng）功能定位，为此一些学者提出将原（yuán）有的 “政府—企业”的直接对接转换为“政府（fǔ）—出资人—企业”的三层（céng）国有资本管理模式，在地方（fāng）国资监管部门与国（guó）有（yǒu）企业间增（zēng）加一层（céng）地方国（guó）资管理平台作（zuò）为国（guó）有企业的实际控股（gǔ）公司，将（jiāng）政府（fǔ）与实际生产经营（yíng）的国有企（qǐ）业相隔离，转而由持股平台代替政府行使（shǐ）出资人职责的地（dì）方国资体系。在三（sān）层架构中，地（dì）方国资监管机构、国（guó）有（yǒu）资本管理平台（tái）将（jiāng）现有国资监管机（jī）构的行政（zhèng）监管和出资人职能清晰分离，使得国有企业在完（wán）善（shàn）现代企业制度和履行国（guó）资职（zhí）责过程（chéng）中对应的（de）责任方更加清晰（xī）明确。另一方面（miàn），中央与各地国（guó）资（zī）委（wěi）开（kāi）始对所属国有企业通（tōng）常采取分类监（jiān）管体系，根据公益类、功能类、商（shāng）业类企业的功能定位，对企业（yè）主业范围（wéi）、发展（zhǎn）方向、投资决策等事项权限进（jìn）行分层分类管理。随（suí）着中央企业（yè）层面国（guó）有资本投资、运营公司 “两类公（gōng）司”的纷纷设立，各大平（píng）台公（gōng）司开始着（zhe）手在下属企（qǐ）业开展混合所有（yǒu）制改革为引领的国资监管体制机制创新，而地（dì）方国资在相应（yīng）层面进展则相对缓慢。但也有部分学者认为，应（yīng）以国有企业为核心（xīn）进（jìn）行国有（yǒu）资本改革，而不是先从国资委（wěi）的宏观治理结构出发。

3． 关（guān）于西方国（guó）家（jiā）国资监（jiān）管

从国际经（jīng）验来看，美国、加拿大、法国、德国等国家国有企业监（jiān）管方式仍采取较为简单的“政府—企业”两层架构，政（zhèng）府根据企业（yè）性质（zhì）和经营范围，采取分类（lèi）管理（lǐ）方式直接（jiē）对国有企业行（háng）使出资人职责。但由于西方（fāng）国家国有企业大多（duō）分布在（zài）自（zì）然资源、基础设施等公共基础领（lǐng）域，加之国（guó）有经济在社（shè）会（huì）经（jīng）济中的主体地位相（xiàng）对偏弱，国家（jiā）政府对于国（guó）有企业的监管和规（guī）制主要着（zhe）眼于国有产权流转、变（biàn）更的管理和保护，较少涉（shè）及（jí）国有资本运作（zuò）等市场化竞争内容。新加坡、意大利（lì）、英国、西班牙（yá）等国家国有企（qǐ）业监管方（fāng）式则主要采（cǎi）取 “政府（fǔ）—出资人—企业”的三层（céng）管理（lǐ）架构。以新加坡的淡马（mǎ）锡公司为例，作为淡马（mǎ）锡的（de）实际（jì）出资人（rén），新加坡政（zhèng）府通过（guò）设（shè）立 “财（cái）政部长（zhǎng）法人”，并颁布 《财政部（bù）长（zhǎng）法》明确 “财政（zhèng）部长法（fǎ）人”作为淡马锡（xī）出资人（rén），代替新加坡政府在淡马锡（xī）董事会中行使（shǐ）股（gǔ）东权利（lì），从（cóng）而在保证企业实际控制（zhì）权（quán）前提下，理顺政（zhèng）府与淡（dàn）马锡关系、淡化淡马锡政府背景，为淡马（mǎ）锡全球业务扩张和（hé）资源配（pèi）置（zhì）降低法律风险、减（jiǎn）轻政治障碍。近（jìn）年来，国内国资国企改革（gé）掀起了一阵 “学习（xí）淡（dàn）马锡”热潮（cháo），但也有学（xué）者认为（wéi）我国以 “管资本”为主线的国资改革与之仍存在一定差别，因为（wéi）相较于（yú）淡马锡高（gāo）度商业化的运作模式，我（wǒ）国地方国资监管国（guó）有企（qǐ）业在（zài）发展过程中（zhōng）需（xū）要在（zài）社（shè）会效益与经济（jì）效（xiào）益（yì）之间获取平衡，这也要（yào）求无论采取何种（zhǒng）监管方（fāng）式（shì），地方政府对于出资国有企业仍（réng）需具有一定的战略管控能力，以保障（zhàng）国有企业切（qiē）实履行公益性职能。

二、当前地方国（guó）资国企（qǐ）改革面临（lín）的核心问（wèn）题

随着国企改革 “1 + N”政策体系的持续推进，中央和地方国企在产（chǎn）权、法人治（zhì）理、内部建设等方面改革持续（xù）深入推进，力图为国（guó）有企业凝聚新发展力量（liàng）。但在落实相（xiàng）关工作过程中，在处理政府与市场、公益事（shì）业与商业（yè）活（huó）动、国（guó）资权益保（bǎo）障与企（qǐ）业管理效率关系方（fāng）面存在一（yī）定认知偏差，导（dǎo）致地方国资国企改革遭遇一些难（nán）题，主（zhǔ）要表现在以下几个方（fāng）面。

1． 公（gōng）益型（xíng）国有（yǒu）企业如（rú）何可持续发展

传（chuán）统观念认（rèn）为，公（gōng）益事业（yè）与（yǔ）商业运作应（yīng）该（gāi）边界清晰，不能以公（gōng）益之名行商业之实（shí）。事实上这样的主张存在以偏概全（quán）的误（wù）区，也与企业经营和市场规律背道而驰。公益型国（guó）有企业作为（wéi）国资出资成（chéng）立（lì）并实际控制的（de）法人机构（gòu），其（qí）属性要求其（qí）承（chéng）担部（bù）分公益性职能，无法依靠市场化方式经（jīng）营。但是，公益（yì）性项（xiàng）目的高投入、低回报、长周期特征使得部分公益（yì）型（xíng）国有企业长期处于（yú）依靠大额的财（cái）政补贴维持运营的情（qíng）境。随（suí）着近（jìn）年来各级（jí）财（cái）政压（yā）力的逐渐增（zēng）加，对公益（yì）型企业支持力度（dù）有所减弱，加之竞争中性原则也对于享受大额政府补贴的公益性国有企业在 “走（zǒu）出去（qù）”的道路上面（miàn）临巨大挑战。因此，处于公益领域且（qiě）尚未找到可持续发展商业模（mó）式（shì）的公益型企业，亟需创新公共服务领域的投（tóu）融（róng）资和运营模式，增强 “自我造血”功能（néng）。

2． 地方（fāng）国（guó）资产业创（chuàng）新引导能力不足

目前，地（dì）方国资在发展战略性（xìng）新兴产业的（de）引领带（dài）动能力还（hái）有待进一步提升。地方国企多处于产业链、价值链、供应（yīng）链中低端，技术创新能力不强，在（zài）突破关键核心 “卡脖子”技术、生产高端进口替代产品（pǐn）方面贡献有（yǒu）限，缺乏 “核心技术（shù）、明星产品、硬（yìng）核竞争（zhēng）力”，缺少享誉国（guó）内外的一（yī）流品牌、一流产品。国企相（xiàng）对缺乏具有技术与产业专业知识、投资渠道（dào）资（zī）源、资本运作经验（yàn）和投资研究基础等方面的专业人才（cái），国有投资战略性新（xīn）兴（xìng）产业（yè）方式不够完善，投资方向不够精（jīng）准，失败（bài）率高，造（zào）成大量 “科技烂尾楼”，国有（yǒu）资产浪费和流失情况（kuàng）较为突出。地方国有企业（yè）对互联网、大（dà）数据、人工智能新技术应用不足（zú），尚未（wèi）构建起与数字经济时代相适应的新发展模式、新资源优势（shì），拓展新业务新市场、实现爆发（fā）式增长的能力不强，对（duì）城市产业引领带动能（néng）力不足。

3． 国资预算权与国企监管权分离

随党的十八届（jiè）三（sān）中全（quán）会提出在中央层面开始全面推行国有资本经营预算（suàn）管（guǎn）理制度，2017 年开始各级地方（fāng）政府也纷纷将国有（yǒu）资本纳入当地（dì）财（cái）政部门（mén）全年公共预算（suàn）管理（lǐ）中。编制国（guó）有（yǒu）资本整体经营预（yù）算（suàn）在（zài）一定程度（dù）上对于优化国有资本布局（jú）、提升财政（zhèng）资源配置起到积极作用，但也（yě）导致国企（qǐ）监管 “多龙治（zhì）水”的局面再次显现（xiàn）。从预算（suàn）目标来看，一（yī）般公共预算的最终（zhōng）目的（de）是在满足社会公共（gòng）需要，提升社会福利水平的前提下，最大限度保持财（cái）政收支处于合理（lǐ）范围内，而国（guó）资（zī）预算在考虑公共效益的基础上，还需（xū）充分考虑经（jīng）济效益，保（bǎo）障（zhàng）国有资产（chǎn）保值增值。从预算编制思路来看（kàn），一方（fāng）面，财政部门对（duì）于国资预算编（biān）制（zhì）的强约（yuē）束进一步压缩了（le）国资监管部门的国有企业（yè）出资（zī）人权利，无法充分自主运营管理国有（yǒu）资（zī）产; 另一（yī）方面（miàn），通过（guò）预（yù）算制度将国资（zī）体系与财政（zhèng）体系挂钩，进一步加（jiā）大了国有（yǒu）企业在国际市（shì）场竞争中回避竞争中性原则、厘清政（zhèng）府代理（lǐ）人身份（fèn）的难度。从具体操作（zuò）层（céng）面来看，由于财政部门（mén）并不直接（jiē）负责各国有企业预（yù）算（suàn）编制管理（lǐ），国资（zī）整（zhěng）体预算编制大部分经营统筹、数（shù）据归集管理工作仍需（xū）由各（gè）地国资监管部门承担。

表 1 国资预算体系与公共预（yù）算体系的区别

	国资预算	公共预算
法理基础（chǔ）	国有资产所有（yǒu）权及其派生出来的收益索取和支配权	国家公共权力及其派生出来的对国民经济收入的分配权
预算（suàn）目标	国有资本优化布局和结构调（diào）整，国有资（zī）产保值增值	维持财政收支可持（chí）续，提升社会的（de）福利水平
收入来（lái）源	国有资本经营性（xìng）收（shōu）益	财政税收
支出（chū）方向	国有（yǒu）企业（yè）增值	提（tí）供各类公共产品

4． 国资监（jiān）管与企业管理（lǐ）边界（jiè）混淆（xiáo）

当（dāng）前地方国资监管部（bù）门（mén）作为当（dāng）地政府（fǔ）组成部（bù）分，被同（tóng）时赋予了国资监管和（hé）国有企业出资（zī）人（rén）职责，这在一定程度上也导致（zhì）了国资（zī）监管与国（guó）企（qǐ）管理边界混淆的问题。从国资监管（guǎn）角度来看，地方国资监管部（bù）门突出的是政府对国（guó）有企业的规制职能，包括（kuò）对国有企业（yè）日常（cháng）经营行为是（shì）否违反相（xiàng）关法律法规和国资管（guǎn）理条例进行监管，类似于（yú） “一行两会”对于金融机构所行使的监管职责，其边界（jiè）在于约（yuē）束企业行为而不（bú）直接（jiē）干（gàn）预企业经营行为。从国企管理（lǐ）角度来看（kàn），地方国资（zī）监管（guǎn）机构需履行出（chū）资人职责，以股东身份从（cóng）公司治理层面（miàn）参（cān）与国有企业管（guǎn）理，这既（jì）包（bāo）括单（dān）个企业层面的日常经营（yíng）管理决（jué）策（cè），同时也包括地方乃至区域全局层面，对国有资本（běn）总体（tǐ）布局的（de）优化调整与战略发展（zhǎn）方（fāng）向把控（kòng）。基于现（xiàn）有地方（fāng）国资监管（guǎn）机（jī）构（gòu）的工作职能，之前（qián）部分地（dì）区提出（chū）的 “国资委（wěi）总体对标（biāo）淡马锡”模式也存在一定的局限性，进一（yī）步明晰（xī）地方（fāng）国资监管（guǎn）与国企管理（lǐ）边界，需对目前地（dì）方国资国企监管架构做系统性优化调（diào）整（zhěng）。

三、深圳市（shì）属国资国企改（gǎi）革的有益探索

深圳国资国企因特区而生，随特区（qū）成长，深圳国资国企所取得的（de）成就，不仅得益于城市带来的（de）发展红利，也因国资在始终坚持服务大局、服务城市、服务产业、服务民（mín）生定位基（jī）础上，充（chōng）分激（jī）发国有（yǒu）企业活力，在探索可持续公（gōng）共服务供给、国资参与战略性新兴产业方式、国资（zī）监管与产（chǎn）权事务（wù）隔离、现代国有企业公司治理等（děng）方面走在全国前（qián）列，在自身发展规模质效稳步提升的同时，为城市探索出一条国有经济、民营经济（jì）优势互（hù）补、共同发展的 “国民（mín）共进（jìn）”模（mó）式，为地方国资国企改革积累了有益经验（yàn）。

1． 探索围绕民（mín）生（shēng）保（bǎo）障开展商（shāng）业（yè）化运营

深圳市地铁集团是 1998 年成立的（de）国有独资公（gōng）司（sī），由于地铁建设（shè）运营的高投入、长回（huí）报（bào）周期（qī）和城市公共交（jiāo）通基础设施（shī）本身（shēn）公益属性，自 2004 年首条（tiáo）线（xiàn）路（lù）通车后（hòu），地铁集团始（shǐ）终处于（yú）亏损（sǔn）状（zhuàng）态，工程（chéng）建设（shè）资金长期（qī）需要政府支持，对城市（shì）财政造（zào）成一定压力（lì）。2007 年（nián），市国资委开始争取实施 “地铁经营 + 物业发展”模（mó）式，通过地铁沿线及枢纽物业开发建设收益反哺城市轨道交通建设运营（yíng）成本，该模式将地铁规划建设与周（zhōu）边土地开（kāi）发工作一（yī）并划归深圳地铁集团统筹推进（jìn），动态（tài）调（diào）整，既降低了政府住建（jiàn）、交通部门规划协调成本、提升城市集约开发强度，同时也有利于地铁集（jí）团降低地铁（tiě）建设成本，扩大企业收入（rù）来源。深（shēn）圳地铁集团从深（shēn）圳（zhèn）地（dì）铁二（èr）期工程开始全面推（tuī）进（jìn） “地铁（tiě）经（jīng）营 + 物业发展”模式，2010 年实现扭亏为盈，并在 2017 年成为全国首家在（zài）全成本核算（suàn）方式下实现盈利的轨（guǐ）道交通运营企（qǐ）业（yè），2020 年集团全年（nián）利润（rùn）突破 100 亿，相关（guān）经（jīng）验（yàn）也在东莞、杭州、福州等地推（tuī）广（guǎng）。

2． 确立产业培（péi）育战略股东定位

深圳国资早期投身高新技术产业的失败案例，在（zài）一（yī）定程度上表明以国资（zī）体制机制直接投身高新技（jì）术产业，难以适应其（qí）高资本投入、高投（tóu）资风险、高迭代频率（lǜ）的产业特征。但随着中美（měi）贸易摩（mó）擦衍生的（de） “卡脖（bó）子”技术（shù）封锁，由于基础研究高技（jì）术（shù）壁垒所反映出（chū）的投资规（guī）模大、投资周期长、前期回报低、投资风（fēng）险高等（děng）特征，相较（jiào）追逐短期（qī）收益的社会资（zī）本，国有资本（běn）在承担（dān）国家重大（dà）科技项目和建设（shè）共（gòng）性技术平（píng）台方面应发挥更加重要作用。在吸取前期（qī）经验的基础上，深圳市国资委（wěi）通（tōng）过深圳市重大（dà）产业投资集团，作为全（quán）新（xīn）的市（shì）级重（chóng）大产业发展平台，立足（zú）推动深圳（zhèn）市重大产业项（xiàng）目落地，聚焦战（zhàn）略（luè）性（xìng）新兴产业（yè）培育壮大，落实国资（zī） “管（guǎn）资本（běn）”实现方（fāng）式（shì），在（zài）确保项（xiàng）目顺（shùn）利落地前提下，坚持轻重结（jié）合（hé）运营模（mó）式（shì），对重大产（chǎn）业投（tóu）资（zī）项目采取 “一事一议”形式（shì）确定出资方式和（hé）持股比例，明确股东（dōng）定位，做开（kāi）明的股（gǔ）东、赋能的股东，探索（suǒ）了国（guó）资相关（guān）产业（yè）资（zī）源（yuán）整合重组（zǔ）、重要（yào）影响力战略基石股东、重大项目牵引（yǐn）相关业务合作（zuò），构建起涵（hán）盖 “全市重大产业（yè）项目（mù）前（qián）期（qī）遴选—重大创新资（zī）源中试平（píng）台—重大引领性项（xiàng）目投资运（yùn）营—重大项目投资落地（dì）激励”全链条（tiáo）体制机制，最大限度（dù）发挥国有资本（běn） “杠杆作（zuò）用（yòng）”和 “乘数效应”。

3． 构建内嵌股权平（píng）台的国资管（guǎn）理架（jià）构

深圳市投资控股有限公司前身为深圳市投资管理（lǐ）有限（xiàn）公（gōng）司，作（zuò）为市国资委履行（háng）出资人职责（zé）的辅助平台，公司先后经历了从国企（qǐ）改制退出，到事业（yè）单位（wèi）划转整（zhěng）合，再到转型创新（xīn）发（fā）展阶（jiē）段（duàn）。深圳市国资委借（jiè）鉴新加坡政府对淡马锡及淡联企业 “放活管好”的（de）成功经验，提出深投控在管（guǎn）理体制机制（zhì）与公司治理、组（zǔ）织架构与选人用人（rén）、激励约束、下属企业管控等方面全面对标淡马锡，并逐步将原国资委部（bù）分出（chū）资人职责下放至（zhì）投控公司，依法自主开（kāi）展国有资本运（yùn）作。同（tóng）时（shí），深圳市国资委将另一个履行出资人职责的辅（fǔ）助平台深圳（zhèn）市资本（běn）集团有限（xiàn）公司（sī）打造成为国有（yǒu）资本运（yùn）营（yíng）公司（sī），作为深圳市国有资本存量提升的资源整合者和价值创造者、国有资本增量布局的战略（luè）先导（dǎo）者（zhě），进一步发挥市属国资主（zhǔ）动整合、前（qián）瞻布局、高（gāo）效运（yùn）营、有序流转（zhuǎn）四（sì）大功能，立足国资，助（zhù）推多种所有制经（jīng）济共同快速发展。此（cǐ）外，近年来深圳市国（guó）资委（wěi）相继成立了食品物资集团（tuán）、特区建工集团、环（huán）境水务集团（tuán）等一批（pī）平台（tái）型产业集团，代（dài）替国资（zī）委行使相关公益类、实体型国有企业（yè）出资（zī）人职责，与（yǔ）国有资本投资公司（sī）、运营公司共同构（gòu）建（jiàn）起功能鲜明、分工明确（què）、协调发展的新格局。

4． 探索市场化管理体制机制

深圳市创新投资集团有限公司 1999 年由深圳市政府（fǔ）出（chū）资并引导（dǎo）社会资本出资（zī）设（shè）立，作为处于（yú）市场（chǎng）充分（fèn）竞争创业投资行业的国有企业，市场化体制机制成为深创投（tóu）成功的关键要素。由于（yú）创业投（tóu）资具有高风险、高收益、长（zhǎng）周期特点（diǎn），对资本消耗性相（xiàng）对（duì）较大，对经营（yíng）灵活性要求较高（gāo），为补偿可投资（zī）资（zī）本，推（tuī）动公司治理完善，深创投分别（bié）于 2001 年、2009 年（nián）、2010 年先后三次增资扩股，引入了深圳星河房地产公司、上海大众公用事业集团、中兴通讯股份（fèn）公司、福建七匹狼集团等多种经（jīng）济成（chéng）分战略投资者，搭建了混合所有制的经营框架，提高了可投资能力和经营灵活性。同时，深（shēn）创投对利润分配权通过按劳分配和按股分红相结合方式，形（xíng）成做强（qiáng）做优做大的强大向心力。深创投 1999 年成立之初，经当时市长办公会及公司第一届董（dǒng）事会讨论（lùn）通（tōng）过公司员工绩效工资为利（lì）润总额的 8% ( 2005 年实行三项（xiàng）制度（dù）改革时，将（jiāng）绩效工资修改为净利润的（de） 8% ) ; 2009 年（nián）由深圳市国资委（wěi）批复同意，公司投（tóu）资（zī）经理可以计提项目净（jìng）收（shōu）益的 2% 作（zuò）为项目绩效工（gōng）资。2016 年深圳市国资委和其他各股东协调（diào）同意，深创投全员绩效工资从税（shuì）后（hòu）净利润 8% 提高到 10% ; 投资经理项目（mù）奖励从项目净收益的 2% 提高到 4% ，同时将项目亏损罚（fá）金从（cóng）实际损（sǔn）失的 1% 提高到 2% ; 团队需承担项（xiàng）目投（tóu）资（zī）额（é） 1% 强制（zhì）跟（gēn）投。对（duì）社会化募资给予 0. 5% 奖励，对大型金融机构出资奖励存在（zài）折扣，政府引导基金出（chū）资（zī）不享（xiǎng）受募（mù）资奖励（lì），用制（zhì）度强化代理人和委托人共同体（tǐ）意识。此外，深创投采用阳光民主（zhǔ）的经营决策机制，培养员工队伍 “主人翁”精神（shén），激（jī）发（fā）劳（láo）动者工作热情和（hé）创造力。深创投的（de）投资项目必（bì）须经由投资决策委员会论（lùn）证评审，参会（huì）委员（yuán）均采（cǎi）取“一人一票”方式独（dú）立投（tóu）票，即使是（shì）董事长、总（zǒng）裁也不例外。参加会（huì）议 2 /3 以上投资委员同意（yì）且（qiě）没有被外部专家委员否（fǒu）决的项目方可（kě）进行投资（zī）。投资（zī）决策（cè）委员会主任、副主任有一票（piào）否（fǒu）决权。全（quán）体员（yuán）工均可参加项目评审会，在会议上可畅所欲言地发（fā）表自己对（duì）项目的观点和看法。

四、下一阶段地方国资国（guó）企改革的路径优化

结合（hé）深（shēn）圳（zhèn）国资国企改革（gé）探（tàn）索的前期经验，立（lì）足国资国企（qǐ）改革 “分类改（gǎi）革、管好资本”的时代（dài）主题，下（xià）一阶段地方国（guó）资国企改革的关键，是（shì）找准国资监（jiān）管机构的（de）定（dìng）位，进一步强化国资通过 “管资本”方式，分（fèn）层分类构建（jiàn）起（qǐ）保（bǎo）障社（shè）会民生、支（zhī）撑（chēng）国家战略和（hé）服务（wù）实体经济能力，让（ràng）非经营性国企更加（jiā）高效可持续运转，让（ràng）经营性国企与外资、民资更加平等竞（jìng）争。

1． 支（zhī）持公（gōng）益型国企（qǐ）探（tàn）索综合化经营模式

推动具有商业应用场（chǎng）景的公益型企（qǐ）业（yè）向产业投（tóu）资集团转（zhuǎn）型，搭建集公益性主业、产业投融资和资管运营于一体（tǐ）的综合性（xìng）产业投资集团架（jià）构，构（gòu）建 “多主体”及（jí）多个协同（tóng）推（tuī）进、互为支撑的业务主体。创新产融结合（hé）模式，实现以融促产、以产带融。探索拓展 “上市公司 + ”模（mó）式（shì），根据集团所处行业特征（zhēng）及自身发展（zhǎn）需（xū）要统筹归集集团内部乃至系统内部业务资源，按照产业链环节或业务（wù）区（qū）域（yù）范围等（děng）维度构建多个优势互补的业（yè）务（wù）主体（tǐ）。将（jiāng）集团内部具（jù）有商业化前景的资源进行（háng）整合，通过（guò）发（fā）债、上市等方式对接多层次资本市场（chǎng），为集团导（dǎo）入社（shè）会资（zī）金支持。通过 GP、双 GP、有条件委托外（wài）部 GP 等多种方式设立产业基金，围（wéi）绕上下游产业链（liàn）及新兴战略（luè）业（yè）务领域寻找投资机会，开展市（shì）场化投资、并（bìng）购、资源整（zhěng）合。有条件（jiàn）的企（qǐ）业可（kě）设立 CVC 基金，以自有资金围（wéi）绕企（qǐ）业战略开展风险投资，创造利润收（shōu）入新增（zēng）长点。

2． 明确地方国资产业服务（wù）和创新培（péi）育定位

立足地方国资自身特征（zhēng）优（yōu）势和监管要求，明确其在（zài）战略性新兴产业发展（zhǎn）中服（fú）务产业和培育创新的（de）定位。进（jìn）一步提升国有企业宏观经（jīng）济研究、产业研究、公司（sī）研究水平，强化市（shì）场情（qíng）报（bào）的收集和分析（xī）处（chù）理（lǐ）能力，加（jiā）强（qiáng）与内外部企业（yè）信息（xī）交（jiāo）流共享（xiǎng），扩（kuò）大市场（chǎng）触角（jiǎo），对接重大产业（yè）资源。瞄准城市战略性新（xīn）兴产业重点发展领域、产业链关键环节，重（chóng）点挖掘储（chǔ）备一批对城市产业发展战略意义重大、市场（chǎng）前（qián）景广阔的优质产业项（xiàng）目资源。加快构建规范化与个性化（huà）相结合的引进（jìn）产业项目工（gōng）作（zuò）机制，以 “择需、择重、择优”为原则，优化创新产业项目（mù）遴选与引进方式方法，联（lián）合国际（jì）一流第三方专业机构对产业项目开展一对一、点对（duì）点的可行性研究评估，确保城市重点产业项目各项工作精准高（gāo）效、合理规范。对接市场化（huà）技术转移机构（gòu）、专利服务机构，打通（tōng）相关重大源（yuán）头（tóu）基（jī）础创新项目引进（jìn）与重大技（jì）术转化通道。

3． 进一步完善优化三层（céng）国资管理体系

通过组建国有资本投资公司、运营公司和（hé）大型产业（yè）控（kòng）股集团的（de）方式，将当（dāng）前地方国资委 “一身两任”的国（guó）资监管和国（guó）企（qǐ）管理体制（zhì）向地方国资（zī）委、地方国（guó）资管理平（píng）台 “两（liǎng）身两（liǎng）任”转变。将履行统一监管（guǎn）者职能（néng）的国资委和行（háng）使直接出资人权利的国有资本投资运营（yíng）公司、大型产业集团的功能进（jìn）行（háng）剥离（lí），构架起（qǐ） “监管层—出资层（céng）—运营层”的三（sān）层（céng）国（guó）资管理（lǐ）体系，并进一步明确政府、出资（zī）人平台和国有企业的责任分工。监管层即剥离了国有企业出资人职责（zé）的地方国资监管部门，主要负责日常国资运行（háng）监管和（hé）国有资本经营预算编制，与经营（yíng）性（xìng）国有企业不存在直接股（gǔ）权关系（xì）。出（chū）资层即新（xīn）设或改制的国有独资国有资本投资公（gōng）司、运营公（gōng）司和（hé）大型产业（yè）控（kòng）股集团，作为经营性国有（yǒu）企业的纯粹持股平台，以股权关系为纽带（dài），代替国资（zī）委行使出资人职责，主要负责国有资（zī）本优（yōu）化布局和结构调整，把控所属国有（yǒu）企业战略发展方向（xiàng）。运营层即从事（shì）日常（cháng）生产经营的（de）国（guó）有企（qǐ）业（yè），由（yóu）出资（zī）人平（píng）台根据所处（chù）行（háng）特性（xìng）与企业发展（zhǎn）阶段，采取分类（lèi）授权、分类管控形式。

表（biǎo） 2 国资三层管理架构（gòu）主要职能

层（céng）级	机构/类型	主要职能
监管层	国资监管部门（mén）	规（guī）划统计、预算与行为（wéi）监管
出资层	国有资本投资公司、国（guó）有资本运（yùn）营（yíng）公司、大型产业控股集团	股权管理、国资优化布局、资（zī）本运作
经营层	国有出资经营（yíng）性实体企业	投资、利润（rùn）、成本单（dān）元

4． 强化国资监管部门战略布局与预（yù）算（suàn）统筹职能

在（zài）将出（chū）资人职（zhí）责逐步让渡于国（guó）资出资人平台的趋势下，国资监管部门需要围绕如（rú）何更好（hǎo）行使国（guó）资总体监管职能，进（jìn）一步完（wán）善和（hé）优化国资发（fā）展战略方（fāng）向把控和预算统筹编制等政府（fǔ）性职能。地方国资监管部门应进一步强化国资布局规划的（de）导向作用，推（tuī）动国（guó）有资本更多投向关系国计（jì）民生的关键领域和重点环节，保障社会（huì）经济安全平（píng）稳运行。但（dàn）国资监管部门对于（yú）国有企业的引导方式不（bú）应是直接对于企业（yè）经济范围和经营行为的决策，而是通过（guò）市场选（xuǎn）择（zé）机制（zhì）推动国有（yǒu）企业立足（zú）国民经济健康发展，围绕发展基础优势，寻求国有（yǒu）资（zī）本保值增值和健康发展的（de）自主行为（wéi）。同时（shí），建议国家（jiā）建立（lì）起独立于公（gōng）共（gòng）预（yù）算之外的国（guó）有资本经（jīng）营预（yù）算，由国资委建立独立账（zhàng）本，全面掌握（wò）经营性国有资本收支及资产负债（zhài）情（qíng）况，分层分类合理设定（dìng）国资预算调入一般公共预算比例，淡化（huà）处理国企与财政的资金（jīn）联系，充分调动企业的（de）主动性和积极性（xìng），确保国有资（zī）本在更宽（kuān）松友好的（de）市场环境中实现保值增（zēng）值。

5． 构（gòu）建（jiàn）现代公司法人制度

通过混合（hé）所有制（zhì）改革（gé）、市场化选（xuǎn）人用人、激（jī）励约束改革（gé），从企业的股权结（jié）构和公司治理结构（gòu）两个层（céng）面（miàn）规范现代公司法人制度。党（dǎng）组（zǔ）织在国企选（xuǎn）人用（yòng）人中（zhōng）的作用向确定标准、规范程序、参与考（kǎo）察（chá）、推荐人（rén）选等方面侧重。充分发挥（huī）国（guó）有资本投资运营公司和大型产业控（kòng）股集团的出资人代表作用，通过控股股东地位控制经营性实体企业董事会，严格按照公司（sī）章程所规定（dìng）的股东（dōng）权利，按照法定程序向企业推荐董事（shì），参与高（gāo）管人员选聘（pìn）。在独（dú）资、控股（gǔ）国（guó）企探索全面推行建（jiàn）立外部董事占多数的董事会，在相对（duì）控股、参股国企探索更加市场（chǎng）化的（de） “国企（qǐ）民（mín）营”运（yùn）作模式，对营利性（xìng）国企（qǐ）高管实行市场化选聘（pìn）和市场化（huà）薪（xīn）酬激励制度，提升岗位吸引力和竞（jìng）争（zhēng）力，吸引更多高水平企业（yè）家加入国资队伍。