一、引言

公共（gòng）景区（qū）,在本（běn）文中特指公共（gòng）资源依托型景区,是指经（jīng）政府审定命名（míng）并划（huá）定明确范围,以国有（yǒu）资（zī）源为主的,具有观赏（shǎng）、文化或者科学（xué）价（jià）值,自然、人文景观比较集中（zhōng）,环境优美,具有一（yī）定旅游条件,供人们游览、休闲或进行科学（xué）、文化活动的地域。这些公共景区（qū）不（bú）仅是我（wǒ）国稀缺的、垄断的（de）自然文化遗产资源,也是（shì）我国旅（lǚ）游业发展的主要吸引（yǐn）物与主力军。

二、我国公共景区（qū）政府规制历程及（jí）其阶段特点

新中（zhōng）国（guó）成立以来,我（wǒ）国旅（lǚ）游景区行（háng）业发（fā）展大致经（jīng）历了4个阶（jiē）段,即萌芽（yá）发展阶（jiē）段（duàn）（1978年前处于低速发展（zhǎn）阶段）、起（qǐ）步发展阶段（改革开发后（hòu）进（jìn）入粗放经营阶（jiē）段）、成长（zhǎng）发展阶段（20世纪80年代末步入规范（fàn）经营阶段）和快速发展阶段（20世纪90年代以来走入体验经济阶（jiē）段）。而与之（zhī）相对应的,公共景区政府规（guī）划也（yě）经历了（le）以下3个阶段：

（一）公共景区规制停滞阶（jiē）段

即（jí）新（xīn）中国成立后至（zhì）1979年,景区发展一直处（chù）于停滞阶段,此时正值（zhí）国家建设（shè）的最艰难年代,众多自然文化（huà）资源遭受到严重破坏（huài）,景区（qū）发展处于放任自流状态（tài）,旅游只是众多（duō）事业中的（de）很（hěn）小（xiǎo）一（yī）部分。

（二）公共景（jǐng）区（qū）加强（qiáng）规制阶段

即改革开放（fàng）后到20世纪（jì）90年代（dài）中期,从（cóng）1982年国（guó）务院审定（dìng）公（gōng）布第一批国家级风景名胜区、开始兴办森林公园以来,国家出（chū）台了对公共景区的众多管理措施,包（bāo）括1985年颁布了《风（fēng）景名胜区管理暂行条（tiáo）例》,同年参加《保护世界文化和自然遗产国际公约》,1993年（nián）出台了（le）《森（sēn）林（lín）公园管（guǎn）理办法》,1994年颁布了《自然保（bǎo）护（hù）区管理条例》等,极大地促进了我国日益濒（bīn）危的自然、文化遗产资源的保护,同（tóng）时也为“以（yǐ）经济建（jiàn）设为中心”的（de）旅游经济事（shì）业“保驾护航”。

（三）公共景区放松规制（zhì）阶段（duàn）

即（jí）20世纪（jì）90年（nián）代后期（qī）至今,随着我国经济改革的不断深（shēn）入（rù）,以（yǐ）及地方发展旅游经济的（de）意（yì）识不断增强,公共景区也（yě）在转变（biàn）原（yuán）先的事业管理体制（zhì）,积极促进所有权与经营权分（fèn）离,出让（ràng）经（jīng）营权（quán）,实行企业化经（jīng）营,这起始于（yú）1997年民间资本参与风景（jǐng）名胜资（zī）源的（de）开发与（yǔ）经营,当（dāng）年湖南省（shěng）分别以委托经营和租（zū）赁（lìn）经营方式出让张家（jiā）界黄（huáng）龙洞和宝峰湖的开（kāi）发经营权,已开发（fā）的（de）风景名胜区也通过旅游企业（yè）的改（gǎi）制（zhì）进行（háng）了（le）景区经营（yíng）权的（de）转让（ràng）；2000年,出现了全国（guó）首（shǒu）例风景（jǐng）名胜（shèng）资源旅游经营企（qǐ）业改制实现经营权转让的案例,浙江富春旅游（yóu）股份有限（xiàn）公（gōng）司将49∙6％的国有（yǒu）股（gǔ）权整（zhěng）体转让给浙江金（jīn）都实业有限责任公司,桐（tóng）庐一半山水景区的旅游（yóu）经营（yíng）权交（jiāo）给（gěi）了民间（jiān）资本；2001年（nián）2月（yuè）,四川省旅游局宣布（bù）出让九寨沟森（sēn）林公园等10大著名（míng）旅（lǚ）游景区及100多个景点的经营权；截（jié）至（zhì）2002年,全（quán）国至少（shǎo）有19个省、自治区、直辖市,300多个大小不一的景点加入了（le）出让经营权的行列；2001年国务院在《关于（yú）进一步加快旅游业发展的通知》中明（míng）确提出,要鼓励多种经（jīng）济成分参与旅（lǚ）游（yóu）业发展（zhǎn）,有计划、有步骤地（dì）吸引外（wài）资和港澳台资参与开发（fā）旅游资源；根据我（wǒ）国加入 WTO的承诺,到2003年,外商可以在我国投资（zī）景区（qū）,旅游景区（点）可以对外资实行转让经营、出租经营、委托经营等（děng）新（xīn）模式。

三、我国公共景区放松规制后（hòu）存（cún）在的主要（yào）问（wèn）题

在放松规制的过程中,公共（gòng）景区虽（suī）然得到了长（zhǎng）足发展,但（dàn）其保护与开发、公平与（yǔ）效率的（de）矛（máo）盾也在不（bú）断拉大（dà）,出现了以下因（yīn）果渐进的6大问题。

（一）公共景区（qū）条块管理严重,所有权（quán）虚化

长期以来,我国对（duì）公共（gòng）资源,特别是（shì）自然文化（huà）遗产（chǎn）资源的管理,一直没（méi）有进行明（míng）确（què）的制度安（ān）排,在两（liǎng）种经济体制的混（hún）合和（hé）过渡中,名义（yì）上,国家（jiā）自然文化（huà）遗产资源产（chǎn）权属全民所有；而实际上（shàng）,公共景区资源（yuán）管（guǎn）辖分属（shǔ）在建（jiàn）设（shè）、文物、林业、地质（zhì）、海洋、环保、水利和宗教等不同部门管（guǎn）理（lǐ）,条块分割（gē）、多头管理现象严（yán）重,再加（jiā）上行政（zhèng）事业（yè）性（xìng）管理,导致景区产权主体并（bìng）不明确（què）,国（guó）家缺少一个（gè）专门的、稳定的、权威机构代（dài）表国家（jiā）行使所有（yǒu）权职能（néng）,造成所有者的事实（shí）缺位和虚化；在2006年（nián）最（zuì）新出（chū）台的《风景名胜区管理条例》中（zhōng）,按第（dì）四（sì）、第五（wǔ）条规定,国（guó）家（jiā）建设主管（guǎn）部门负责全国风景名（míng）胜区的监督管理工作,而（ér）由当地县级以上（shàng）地方人民政府（fǔ）设（shè）置景区管理机构负责景区的（de）保护、利用（yòng）和统一（yī）管理工作；名义上,行政（zhèng）法规（guī）赋予（yǔ）国家风景名胜区管理机（jī）构统一管理的最高权力,实（shí）际上,对管理工作最根本的管（guǎn）理机构（gòu）负责人（rén）的任免、监督以及管理（lǐ）经费来源、使用（yòng）、监（jiān）督等问（wèn）题行政（zhèng）法规均未涉及（jí）,并且景区所有者与管理者主体仍未统一。

（二）公共景（jǐng）区管理体制紊乱（luàn）,行业指导与行（háng）政管理难以统（tǒng）一

公共景区（qū）管理体制（zhì）经历了（le）几上几下的变化,目前主要实行综合（hé）管理和分部门管理相结合的管理体制,但由于当前（qián）法律（lǜ）法规的含混（hún）或缺（quē）位,以及行政职能归地方（fāng）政府行使,行业部门（mén）只负有行业管理与技术（shù）指导职能,导致景（jǐng）区管理职（zhí）能下（xià）放到地方（fāng）政府,造成（chéng）国家对于景（jǐng）区的管理工作仅仅具有“指导”意义,相对（duì）于地方政府（fǔ）的行政管理 （主要通过景区领导人的任命权）显得十分软弱（ruò）,以（yǐ）至于相（xiàng）当（dāng）多的景区管理

工作首先（xiān）要服（fú）从于地方政府拉动地方经济的 “大（dà）局”,而不是以保护好国家的自然文（wén）化遗产资源为（wéi）首要（yào）任务。同时,在法规（guī）缺位情（qíng）况下,因为（wéi）缺乏国家层面的综（zōng）合（hé）、统一管理,分散的管理模式势必会（huì）造成管理目标（biāo）、绩效考（kǎo）核标（biāo）准、社（shè）会公平原则等诸多的不一致；结果只能造成（chéng）对珍（zhēn）贵（guì）的自然文化遗产（chǎn）资源,以低标准低水平的维护替代高水平（píng）的科学有（yǒu）效的资源保护；以经（jīng）济性开发（fā）特（tè）别是（shì）野蛮密集式（shì）旅（lǚ）游（yóu）开发冲（chōng）击资（zī）源保护和资源合理（lǐ）利用。

（三）公（gōng）共景区管理目标与经（jīng）营任务交叉（chā）,景区融资渠道狭窄

长期以来,公共景区建设和（hé）管理经（jīng）费主要依靠各级行政主管部门的部门（mén）经费划拨以及地区政府的（de）财政拨款,如国家主管部门和（hé）地（dì）方政府（fǔ）对自然（rán）保护（hù）区（qū）的投资一（yī）般仅（jǐn）限于基建、人头事业费和专项补助,社会投资和（hé）国外捐助（zhù）还很少；一般来说经（jīng）费有限（xiàn）,投入缺口（kǒu）很大,造成了重保（bǎo）护无资金（jīn）、重资源（yuán）无效益的（de）尴尬局面；管（guǎn）理体（tǐ）制与财政（zhèng）约（yuē）束是导致公共（gòng）景区机构的管理目标与经（jīng）营（yíng）任（rèn）务交叉的最（zuì）重（chóng）要原因（yīn）,这种交叉问题促（cù）使了一些公共景区走上（shàng）市（shì）场找（zhǎo）出路,管理机构由事业单位转向企业化经营,直（zhí）至股票（piào）上市；这种貌似国（guó）家风景名胜区管理体制创（chuàng）新（xīn）的事物,实为将国（guó）家珍稀自（zì）然文化遗产资源市场化,使我国薄（báo）弱的自然文化遗产（chǎn）管理工作（zuò）雪上加（jiā）霜。

（四）公（gōng）共景区代理关（guān）系扭曲,集团利（lì）益现象严重（chóng）

一些公共景区（qū）管（guǎn）理机（jī）构（gòu）设（shè）置（zhì）比较混乱,政（zhèng）企（qǐ）不分（fèn）、权责不清,将本属于全社（shè）会（huì）的公共资源变成了某个利益集团的“私（sī）家园林”和“摇（yáo）钱树”,各（gè）部门集团在（zài）景（jǐng）区“割（gē）地开店”、管理经营两不误,从而扭曲了（le）景区正常的委托—代理关（guān）系,导致了（le）产权模糊和激励失效,严重损害了公共利益,造成了“重（chóng）开发轻保护（hù）”下的资源（yuán）过度开发和（hé）破（pò）坏。特别是随着景区（qū）经营权的（de）放开（kāi）,外部利益集（jí）团看好（hǎo）自然文化遗产资源的资源（yuán）资产特性以（yǐ）及收益大（dà）风险小甚至无（wú）风险性,纷纷向自然文化遗产资（zī）源伸手,出现了众（zhòng）多的寻租、低价（jià）贱卖等现象（xiàng）；而有些人简单地把体制改革与放权和市场（chǎng）化等同。殊不（bú）知,在国家自然（rán）文化遗产资源（yuán）管理体制上,放权和市场化已经走得比老牌资本主义国家还要远了,不（bú）仅未合理（lǐ）实现公共利益诉求,而且还（hái）导（dǎo）致我国自（zì）然文化遗（yí）产资源成为某些利益集团的（de）“赚钱工具”,严重干扰了这些公共资（zī）源的保（bǎo）护工作。

（五）公共景区经济（jì）功能（néng）无限扩（kuò）大,价格设置（zhì）不合理

目（mù）前,一些公共景区正在被急功近利者变成（chéng）“旅游经济开发区”,这种错位开发使“积极开发”替（tì）代了“合（hé）理利用”,形（xíng）成了（le）重（chóng）开发轻保护、重经济轻资（zī）源等不良观念,乃至出现了景区城市化、商业化和人工化的不良趋（qū）势此外。一些公共景区将门票作为最大的经济收入,以至于（yú）许多公共景区的门票“涨声”一片,而（ér）相应的门票收入分配并不（bú）合（hé）理,景区（qū）维（wéi）护费和资源补偿费来源（yuán）仍旧困难,公共景（jǐng）区（qū）门票（piào）没有体现它（tā）的本来功能。

（六）公（gōng）共景（jǐng）区企业表（biǎo）现出程度不同的（de）垄断经营特（tè）征（zhēng）

比如黄山旅游股份公（gōng）司（sī）将“景区内（nèi）所有优良企业的经营性（xìng）资产归股份（fèn）公司（sī）所有（yǒu）”,并（bìng）在（zài）黄山核心区 “精华景区内,享（xiǎng）有优先开发（fā）权和垄断经（jīng）营（yíng）权”,将黄山公共资（zī）源纳入企（qǐ）业的（de）垄断经营中；其实（shí）,当地政府（fǔ）在推动风景（jǐng）区管理机构企业化经营、景区上市过程中,对风景区（qū）经营服务的垄断实际上是一种“行政垄断”；虽然要求（qiú）景（jǐng）区内旅游经（jīng）营性设施的建设和经营必（bì）须（xū）服从保护的（de）目（mù）标,但这决不影响（xiǎng）着这些握有硬性捆（kǔn）绑经营项目的企业享有垄断经营的特（tè）权。特（tè）别是在景区管理机构与景区企业的自我代理、垄断经（jīng）营、自（zì）我监（jiān）管中（zhōng）,容（róng）易（yì）促使景区管理机构工作重点集中（zhōng）于吸引游客（kè）、提高门票收入,即经营（yíng）性项目上,出现了景（jǐng）区“人满为患”现象；同时,为了拉动游客量,各地（dì）政（zhèng）府和（hé）各景区不惜投巨资在公共景区核心区内修（xiū）建大型索道、宾馆和娱乐（lè）场（chǎng）所以应付假日里超载的游客量,出现了区（qū）内“屋满为患”现（xiàn）象。

四、我（wǒ）国公共景区未来政府规制的若干建议

针对上述问题,我国公共景区在未（wèi）来政（zhèng）府规制必须（xū）在强调保（bǎo）护与开发动态平衡、公平与效率（lǜ）双向兼顾的前提下,研究（jiū）“市场失（shī）灵”和“规制失效（xiào）”下公（gōng）共景区政府规制优（yōu）化的途径,从而（ér）进入了再（zài）规制与（yǔ）放松规（guī）制并存阶段,以（yǐ）期更好地实现保护作为人类（lèi）遗产的资源和满足（zú）人们的旅游休闲需求的双向（xiàng）功能,平衡公（gōng）共景（jǐng）区各相关（guān）利益（yì）集团的权益要（yào）求（qiú）,提（tí）高（gāo）公共（gòng）景区整体福利。

（一）在肯定公共景区所（suǒ）有权与经营（yíng）权分离的基础上（shàng）,完善以（yǐ）经（jīng）营权转让（ràng）为（wéi）核心的公共景（jǐng）区产（chǎn）权流转（运行）制（zhì）度

在强调“市（shì）场在资源（yuán）配置（zhì）中的（de）基（jī）础性作用”的同（tóng）时（shí）,发挥制度在解决（jué）公共领（lǐng）域“市场失灵”、有效供给、公平发展等方面的（de）关键性作用,从而为（wéi）各类公共景区如何推进资源向产品、资（zī）源向资本的合（hé）理转化（huà）,资源权益进（jìn）入产品市场和资本市场实现高效益运作提供制度保障；同时通过合理（lǐ）地评估公（gōng）共旅游资（zī）产的现（xiàn）存价（jià）值和未来增值,构建公平（píng）、有效的公共景区产权变更、流（liú）转与交易等运行机制,确保国有旅游资产的保（bǎo）值（zhí）与增值任务,促进景区（qū）各利益相关主体（tǐ）的权责利分配,实现景区保护公共资源和承担社会公益的功能,达（dá）到可（kě）持续（xù）发展的目的。

（二）结（jié）合（hé）景区政企（qǐ）制度设置,根据产权有（yǒu）效运行要（yào）求,进一步（bù）完善（shàn）公共景（jǐng）区委托代理契约关系（xì）

构（gòu）筑合理有效（xiào）的景（jǐng）区企业代理机制,完善景区委托（tuō）管理契约制度,从而理顺（shùn）景区管理机（jī）构（gòu）与景（jǐng）区企（qǐ）业（yè）的（de）关系,通过相关制度（dù）设计来保障企业能够在景区竞争性业务领域实（shí）现市场化、企业（yè）化和专业化中（zhōng）发挥主（zhǔ）体作用（yòng）；从而建立（lì）起适应不同（tóng）类型公共景（jǐng）区的（de）管理体制（zhì）,以整合公共景区多元化目（mù）标与功能,协调各相（xiàng）关利益主体的利（lì）益诉求,以确保实现“强调公平兼顾（gù）效率、严格保护积（jī）极开发”的双（shuāng）重要求,避免引发公地（dì）悲剧（jù）、拥挤、利益冲突等问题,提高资源配置效（xiào）率,促进（jìn）利益平衡与增加整体福利。

（三（sān））设计和实施体现（xiàn）公平（píng）、公益性,追求（qiú）高（gāo）效率的政府（fǔ）干预方式,达到“科学”、“和谐”发展公共景区事业的目标

公（gōng）共景区承担着（zhe）社（shè）会公益事业和市场经济企业的“双头重任”,存在保护与开发（fā）、公平与效（xiào）率的（de）矛盾（dùn）,政府干预一向占（zhàn）据主导地位（wèi）,但原有体制下的政（zhèng）府干预只会造成低效率,旧（jiù）的管制体系反而（ér）成为有效（xiào）治理的（de）障碍,必须探索从（cóng）公共利益范式到利益集（jí）团范式下的激励性规制体系,在（zài）新的管理体制（zhì）下（xià）,寻找和尝试（shì）新的（de）政（zhèng）府（fǔ）干预手段（duàn）,以提高（gāo）政（zhèng）府规制效果。

综上所（suǒ）述,我国公共景（jǐng）区政府规（guī）制经历了停滞阶段、规制（zhì）阶段（duàn）和（hé）放松规制阶段,将进入（rù）再规制与放松规制并存阶（jiē）段,通过产权规制、税费规制、价（jià）格（gé）规制、特（tè）许经营权规（guī）制（zhì）和进入退出规制（zhì）等（děng）众多途（tú）径和（hé）方法,以促进（jìn）我国公共景区科学、和谐发（fā）展。