经（jīng）过对（duì）京津沪渝川湘鄂（è）陕皖粤等 10 省市（shì）的调研及与有关（guān）部门的（de）交流，我（wǒ）们发（fā）现，虽然大多数省市（shì）已陆（lù）续出台地方国资（zī）国企（qǐ）改革方案，但由于国资国企改革顶层设计相关方（fāng）案（àn）尚未出台，地方在（zài）深（shēn）化国（guó）资国企（qǐ）改（gǎi）革的实践中（zhōng），存在（zài）怕踩红线（xiàn）、等待政策现象，改革进展缓慢（màn）。我们认为，鉴（jiàn）于中央与地方（fāng）国有资产存在巨大（dà）差异，管理体制也不同（tóng），不宜搞（gǎo）“中央模式，地方参照”，将复杂问题简单化。必须更加关注地方实际情况（kuàng），理（lǐ）解（jiě）地（dì）方的（de）困（kùn）惑、困（kùn）难和期待（dài），重视发挥地方的积极性（xìng），在（zài）中央划清红线后，鼓励地方因地制宜探索国资管理新（xīn）模式，将强调顶（dǐng）层（céng）设计指引作用（yòng）的“拉动式”改革和重（chóng）视地（dì）方探索、容许试错的“推动（dòng）式（shì）”改革相（xiàng）结合（hé），激（jī）发地方改革活（huó）力，为全国改（gǎi）革提供（gòng）经验借鉴。

中央与地方国有资产有较大（dà）差异

       中央和地方国有（yǒu）资产（chǎn）在结构、质量、功能上有很大（dà）差异（yì），地方之间（jiān）的差异也不少。

      （一）中央和地方国有资（zī）产结构与功能不一样

      中央国有资产主要分布在关系国民经济命脉（mò）和（hé）国家（jiā）安全（quán）领域（yù），包括能源、基础原材料（liào）、邮政通信与交通运输、军工和（hé）金融（róng）等行业。地方国资较中央国（guó）资分布（bù）更为广泛，但（dàn）以基础设施和公共服务（wù）等领域为主。其（qí）中，省级（jí）国资主要分布在地（dì）方基础设（shè）施、能（néng）源资源、装（zhuāng）备（bèi）、交通航运等（děng）行业，市级国资主要分（fèn）布在供水、供气、供热、公共交通和（hé）公共设（shè）施（shī）等行业和领域。如四（sì）川 70%的（de）省属国有资产（chǎn）集（jí）中在四川（chuān）发展控股公司（sī），湖北 78%的省属国有资产（chǎn）集（jí）中在 6 家政（zhèng）策性投融资平台（tái）；武汉市近 80%国有资（zī）产集（jí）中在基础设施和公共服（fú）务领域（yù）。

      中央与地方的（de）国有资（zī）本经营收入的行业分布（bù）也反映了两者在结构上的不同。中央国有资本经营（yíng）收入主要来自烟草、石油石化、电力（lì）、电信、煤炭等行业企业，而地方（fāng）国有（yǒu）资本经营（yíng）收入主（zhǔ）要来自投资服务（wù）、机械、煤炭、电力、贸易和房地产等行业企业。

       中央和地方国有资产的功能也不一样。中央国有资本（běn）的主要功能是保（bǎo）障国家安全和实现战略目标，控制关系国民经济命脉的重（chóng）要行业和关键领域、体现国有资本收益全民（mín）共（gòng）享等。而地方（fāng）国有资本功能更重要的是为（wéi）地方提（tí）供公共服（fú）务以及发展重点产业促（cù）进地方经（jīng）济发展。

       此外，各（gè）地（dì）国有资产（chǎn）规模大小不一、相（xiàng）差较大（dà）。江苏、上海、广东、北（běi）京等地的国有（yǒu）资产总额（é）均超过 3 万亿元，而西藏、青海、宁夏（xià）等（děng）省区的国（guó）有资产总额不到 4 千亿元。

      （二）中（zhōng）央和（hé）地方国（guó）有（yǒu）资产质量不一样

       中（zhōng）央和（hé）地方国有资产不仅（jǐn）在规模（mó）和（hé）结构（gòu）上差异较大，两者（zhě）质量上（shàng）也有很大差异。地方国有资（zī）产质量更低（dī）、经营（yíng）效率更（gèng）差、困难（nán）更多。

 根据 2013 年全国（guó）财政（zhèng）预算（suàn）草案报告，2013 年地方国资预算编制和提交人（rén）大审议的范（fàn）围继续扩大，但（dàn）国资预算收入（rù）增速大幅（fú）降（jiàng）低，显示地方国资预期经营收益并不乐观。根据财政（zhèng）部《2013年国有企业财务决算报告（gào）》统计数据（jù），地方国有（yǒu）资产共计（jì） 55．5万亿元，略高于中央的 48．6 万亿（yì）元；地方国企（qǐ）所有（yǒu）者（zhě）权益（20．4万亿元）也高于中央（16．6 万亿（yì）元）。但（dàn）中央国企创造（zào）的（de）净利（lì）润为（wéi） 1．2 万亿（yì）元，约为地方净利润的 2 倍。这说明地方国企在（zài）收益水平和盈利能（néng）力上远（yuǎn）不如中央国企。此外（wài），中央总资产（chǎn）周转与净（jìng）资产周转均（jun1）优于地方，说（shuō）明中央国有资本经营效率更高（gāo）；中央国（guó）有资产收益率（lǜ）超过（guò）地方 2 倍，说明中央国（guó）有资（zī）产利用率较地方（fāng）高出（chū）许（xǔ）多，较地方资产利用情况要好。

 中央国有资本收入中利润（rùn）收入高（gāo）达 98%，地方则仅为 38%；地方国有资本收入中（zhōng）股利股息（19%）、产（chǎn）权转（zhuǎn）让（ràng）（19%）等（děng）非（fēi）经常性损益所占比重与经（jīng）营性收入接近（jìn）。这说明地方国有资本的保值增值率（lǜ）及（jí）资产（chǎn）回报较中央国有资本要低。

      而地方之间（jiān）国（guó）有企业资产质量也不尽相同（tóng），各地国（guó）有（yǒu）企（qǐ）业在收益水平、盈利（lì）能力（lì）上（shàng）存（cún）在明显差异。京津沪川（chuān）渝湘鄂陕粤琼青新等12省市国有企业销（xiāo）售利（lì）润率平均为6．51%，标准差（chà）为2．19，波动较大；12 省市国（guó）有（yǒu）企业净资产收益率（lǜ）平均为 4．63%，标准差为 1．68，地方性差（chà）异同样不小。差异（yì）背后折射出（chū）各地（dì）国资在行（háng）业结构和资源禀赋等方面（miàn）存（cún）有差异。

      （三）中央和地（dì）方国有资产（chǎn）管理（lǐ）体制不同

       中央国有资产按企业归口（kǒu）管理部（bù）门分四大类（lèi）：国（guó）资委履（lǚ）行113 家中央（yāng）工商类企（qǐ）业（yè）出资人代表职责；中央汇金投资有限责（zé）任公司履行 18 家大（dà）型金融企业出（chū）资人（rén）代表（biǎo）职责；财政部监管中（zhōng）国铁路总公司、中国邮政集团（tuán）公司（sī）、中国（guó）烟草总公司、中（zhōng）国出版集（jí）团公司和中国（guó）对外文化集团公司；此外，94 个中央部门还拥有（yǒu）9988 户国有（yǒu）企业。整体而言，中央国有资本的管理权力主（zhǔ）要集中在主管（guǎn）部门，中央政（zhèng）府（fǔ）在调（diào）整国有资本（běn）布局上的协调较少。而地（dì）方（fāng）国资管（guǎn）理机构独立性相（xiàng）对要小（xiǎo），受地方政府（fǔ）影响较大；地方政府在主动调整国有资（zī）本布局上比（bǐ）较积极、协调较多，如将国有（yǒu）资产（chǎn）大量注（zhù）入地方融资平台（tái）用于地方基础（chǔ）设施建（jiàn）设、服务民生；或设（shè）立政策性基金引导资本投向（xiàng）发展地方（fāng）重（chóng）点（diǎn）行业（yè）等，如湖南设立文（wén）化旅游产业引导（dǎo）基金、四川成立产业投（tóu）资基金（jīn）等（děng）。

       此外，由于（yú）各地市场经济发展程（chéng）度不同，国有资本规模、结构与分布不同，国（guó）有企业类型及政（zhèng）府（fǔ）管理特点（diǎn）不（bú）同（tóng），地方与中央以（yǐ）及地方与地方（fāng）之间（jiān）在国有资产管理体制（zhì）模式方面均存在差异（yì）。在（zài）大多数省市（shì）逐步实行国有资本统一监管的同时，也（yě）存在一（yī）些差（chà）异化（huà）做法，如上海（hǎi）市（shì）国资委对履行（háng）出资（zī）人（rén）职责的国有资本采取“直接监（jiān）管为主、委托监管为（wéi）辅”的方式；湖南采取（qǔ）了分散监管模式，由国资委、财政厅、经（jīng）信委和各厅（tīng）局分（fèn）别（bié）履行不同性（xìng）质国（guó）有（yǒu）资本（běn）出资人职责；成都（dōu）由金融办履行金融国资出（chū）资人职责等。这也体现了地方从实际出发（fā），探索（suǒ）各（gè）具特（tè）色的地方（fāng）国资管理（lǐ）模式。

（四）中央和地（dì）方国有（yǒu）资产管理体制改革任（rèn）务不同

       中（zhōng）央和地方国有资产（chǎn）在规模（mó）、结构、质量、功能和（hé）定（dìng）位上不同，且管理体制存在（zài）较大差异，中央与地方国（guó）有资产管理（lǐ）体制改革任务也存在较多不同。

       中央经营性国有资本主要是简政放权、增强（qiáng）活力，在更好体现收益全民共享和参与国（guó）际竞争等（děng）方面发挥作用（yòng）；中央政策（cè）性国有资本主要是（shì）提升经营效率、增强盈（yíng）利（lì）性，减少由国（guó）家补贴的非必要亏（kuī）损，发挥在执行国（guó）家政策（cè）、实现政（zhèng）府意图等方面的作用。地方国有资（zī）本主（zhǔ）要集中于公（gōng）共服务领域，更加侧重于地方投融资平台的改革与转型及提升公共服务效（xiào）率；占少量比重的经营性国有（yǒu）资本（běn）需要进行管理体制和经营机制等方面的改（gǎi）革。

       地（dì）方做了大量探索，存在很多困惑，普遍在等（děng）待和观望基于对 10 省市的调研，结合（hé）对（duì）更多省（shěng）市已出台的国（guó）企改革方案的分（fèn）析，我（wǒ）们（men）发现，各（gè）地在（zài）深（shēn）化国有企业改革的指导（dǎo）思想上均与中央保持（chí）高度一致，基本上均以十八届三中全（quán）会决定为指导，在完善国资（zī）管理体制、发展混合所有制经济、完善（shàn）现代企（qǐ）业制度、国企功能界定与分类等方面展开。如多（duō）地均提出提（tí）高国有资产证券化（huà）率（lǜ），均给出明（míng）确的比例指标，均提（tí）出（chū）要解（jiě）决（jué）国有企业历史遗留问题这一普遍（biàn）性问题。此外，多地均提出将国有资本（běn）集中到关键领域（yù），虽然各地对关键（jiàn）领域定义各有差别，但（dàn）北京、上海、江西、甘（gān）肃、江苏、重庆、四川、青海等省市均（jun1）将国有资本集中在关键领域的目标设定在“80%”上。此外，虽（suī）然（rán）还缺乏统（tǒng）一（yī）和明确的分（fèn）类（lèi）标（biāo）准，但（dàn）各地都强调国（guó）有（yǒu）企（qǐ）业分类分层管（guǎn）理。但更（gèng）多（duō）的是，鉴于中央和地（dì）方、地方和（hé）地方之间在国有资本结构、功能分布等（děng）方面有显著差异，地方改革在自行理解和探（tàn）索一些原则和方向时，难免（miǎn）会困惑，只能观望等待。一些代表性问（wèn）题如下（xià）：

1．国有资产监管机构如何（hé）转换职能问题（tí）。完善（shàn）国资管理体制的（de）关键（jiàn）任务是（shì）国资监（jiān）管机（jī）构转换职（zhí）能，从行（háng）政（zhèng）化（huà）管理（lǐ）方式转向以市场（chǎng）化管理方（fāng）式为主（zhǔ）。但如何实现（xiàn）国资监管机构（gòu）的职能转换，各地认识不一、差异较大。有（yǒu）的地方提出要继续加强国资委（wěi）工（gōng）作和职能；而有的地方，如上海国资委（wěi）则（zé）计划简政（zhèng）放权，将部（bù）分权（quán）力归（guī）还（hái）企业。

2．各地均提出组建国有资本投资运营公司，但普遍（biàn）缺乏系统性设计。症（zhèng）结（jié）在于国资管理体制架构设（shè）计不明确，地方对如何明确国资委在新的国（guó）资管理体制中的地位及其与国（guó）有资本投资运营公司的关系（xì），存在一定（dìng）的畏难和观望情绪。

3．由于很大比例的地方国有资产沉淀在地方（fāng）投融资平台，地方（fāng）投融资平台管理体（tǐ）制改革应（yīng）是地方国（guó）资国企改革的重点（diǎn）任（rèn）务；但（dàn）中央国资国企改（gǎi）革基（jī）本没有（yǒu）这（zhè）方（fāng）面的问题和任务。这使得地方在此领域难以参照中（zhōng）央国资国企改革（gé）方案。

4．将（jiāng）竞（jìng）争性国有企业（yè）发展成为（wéi）混合（hé）所有制企业是地（dì）方（fāng）改革的主流思路。但（dàn）是对能否混合、如何混合及非国有资（zī）本能（néng）否控股等关（guān）键问题，普遍缺乏答案或标准。实际上，由于（yú）地（dì）方国资（zī）大（dà）多集（jí）中于基础（chǔ）设施和（hé）公共服务（wù）领域，承担许多非市场化经营的政（zhèng）府（fǔ）责（zé）任和社会责任，很难吸引（yǐn）以盈利为主要目标的私（sī）人资本。此外，各地（dì）均（jun1）鼓励混合（hé）所有制企业员工（gōng）持股，但是难以明确员工持股（gǔ）中的“员工”范围（wéi）界（jiè）定、持股比例（lì）及方式。如何既实施有效激励、保障（zhàng）员工权益又保证国有资产不流失？普遍缺乏有效方法（fǎ）。

鼓励地方因（yīn）地制宜探索国资管理模（mó）式

       由于中（zhōng）央国有资产主要是经营性（xìng）的，而地方国有资产更多（duō）是公（gōng）益性（xìng）的，基本属性的差异要（yào）求两（liǎng）者采取不同（tóng）管理体制（zhì）和管理模（mó）式。因（yīn）此，既（jì）不应搞“中央国资改革方案，地方参照执（zhí）行”，更无必（bì）要要求地（dì）方坐（zuò）等中央方案。我们建议在不触犯（fàn）红（hóng）线的前提（tí）下，要鼓励地方因地制（zhì）宜、先行先试（shì），探索（suǒ）国资管理新模式。这既可尽早（zǎo）释放改（gǎi）革红利（lì），还可为（wéi）丰富、完善中央的（de）顶层（céng）设计提供实践案例和探索经验。特（tè）别是在中央没有或者难以明（míng）确统一标准（zhǔn）和指（zhǐ）引的领（lǐng）域，允许地方（fāng）先行先试、鼓（gǔ）励探索。全面深（shēn）化改（gǎi）革不（bú）可能一蹴而就，需（xū）要加（jiā）强中央和地方的（de）互动（dòng），形成“探索—调整—定向—前进”的闭环系统，地方依据中央精（jīng）神“摸（mō）石头过河（hé）”，获取经验教训，反馈推动中央总结经验并优化（huà）顶层设计的具体方案，再进一步推动地方深入改革、持（chí）续（xù）改（gǎi）进。

      （一）中央要明确划清红线

       在新一轮深化国有企（qǐ）业改革中，不出（chū）现国（guó）有资产流失是底线（xiàn），严禁（jìn）国有企业内部（bù）分（fèn）肥、暗箱操（cāo）作和搞利益输送是（shì）基本要求（qiú）。应设置改革红线以防范出现上述问题。如明确“实现（xiàn）国（guó）有资产的真（zhēn）实市（shì）场价（jià）值是国（guó）有企业混合所有制改革（gé）的基本目（mù）标”，要求（qiú）按照公开（kāi）、公（gōng）正、公（gōng）平、透明原则（zé），利（lì）用开放式的市场（chǎng）化竞争机制，严格按照国家国有资产定价、评估和交易的细则和（hé）程序操作，保证充分、完整、全面、及时的信息披（pī）露（lù），明（míng）确违（wéi）规操作（zuò）的处罚规则等。应（yīng）要求国资监管机构对此加强过程控（kòng）制和事中监督。因为如果过分依赖（lài）事后惩处（chù），一方面可能已经造成不必要的损失，另（lìng）一（yī）方面（miàn）可能对模（mó）糊地带如处理（lǐ）不当或者（zhě）当年的“摸石（shí）头”行（háng）为（wéi）导致（zhì）事后的违法认定等，会（huì）极（jí）大影响改革积极性。

       其（qí）次，中央（yāng）需（xū）要（yào）明确不允许改革倒退。如明确（què）国资监管机（jī）构应加快职能（néng）转（zhuǎn）变（biàn），从“管企业”转向“管资本（běn）”、从偏（piān）重于行政化管理（lǐ）方式转向以市（shì）场化管理（lǐ）方式为主；再如，不允许在解决国有（yǒu）企业员工（gōng）身（shēn）份等历史（shǐ）遗留问题时出现回潮，停止（zhǐ）国有企业员工身份置换“买而不断”的做法，否则既不堪重负，也（yě）不（bú）符合改革方向。

     （二（èr））要（yào）建（jiàn）立、完善改革容错纠（jiū）错（cuò）机制（zhì）

       在全面深化（huà）改革的进（jìn）程中，顶层设计需要明确边（biān）界（jiè），既（jì）要确保国资安全，也要激发改革动（dòng）力，帮助改革（gé）者克服畏（wèi）难情绪。因此，中央在划（huá）清红线的（de）同时，还应进一步建立、完善（shàn）容错纠错机制（zhì），用容错机制鼓励改革，用纠（jiū）错（cuò）机制降低试错成本。如明确要求各（gè）地（dì）制定清晰可行的国资（zī）国企改革试点程序，通（tōng）过评估（gū）后（hòu）予以（yǐ）公布（bù）。对试点结果及时进行（háng）评估，总结经验教训，不断完善（shàn）相（xiàng）关制（zhì）度。凡是符合程序的改革实（shí）践即（jí）使出现问题，建议给予免责。以鼓（gǔ）励改革（gé）积极性、保护改（gǎi）革者（zhě），使改（gǎi）革者勇于担当、敢于（yú）尝试、不惮于承担风险，减少（shǎo）出现因（yīn）畏惧风（fēng）险而裹（guǒ）足（zú）不前的现象。

      （三（sān））鼓励地（dì）方在国有资本（běn）管理体制上因地制宜开展创（chuàng）新

       考虑到各（gè）地经济（jì）发展的不平（píng）衡，各地国有（yǒu）企业发展的主要矛盾不同（tóng），中（zhōng）央在划清红（hóng）线（xiàn）和建立（lì）容错纠错机制后，可以（yǐ）放手鼓励地方在（zài）国有（yǒu）资本管（guǎn）理体制（zhì）改革上因地制（zhì）宜开展创新。

如可以允许地方（fāng）的国有（yǒu）资本管理体系设计和管理模式相（xiàng）对灵活，可以根据本地区（qū）国有（yǒu）企业的（de）数量（liàng）及国有资（zī）产的（de）规模、结构（gòu）、行业分布统筹考虑（lǜ），不一（yī）定完全照搬中央模式（shì）。

       其次（cì），要允许各地根据（jù）发（fā）展（zhǎn）需（xū）要（yào），确定各自工作重点。如中央层面的（de）改（gǎi）革重点可能是（shì）国（guó）资委的职能转变和国有资本投资运（yùn）营公司的试点，而地方层面的（de）改革（gé）重点可能是（shì）地（dì）方（fāng）投融资（zī）平台管理体（tǐ）制的改革（gé）。在（zài）地方层面，东部（bù）地区国有企业的市场化程（chéng）度比较高，发展混（hún）合所（suǒ）有（yǒu）制（zhì）经济的条件更（gèng）充分（fèn）；而东北老工业（yè）基地（dì），解决（jué）国有企业历史遗留问题（tí）可（kě）能是（shì）当前一段（duàn）时期的工作重点。

        最后，要避免地方互相照搬照抄国有企业改（gǎi）革方案，要（yào）强调改革实效和（hé）时效。各地应根据地方（fāng）实（shí）际情况和经济社（shè）会发展阶段（duàn），因地制宜、有的放（fàng）矢制订改革方（fāng）案和（hé）实施（shī）细则（zé）；鼓励（lì）地方在（zài）深化国有企业改革中（zhōng），针对真（zhēn）实问题、解决（jué）实际问题，促进地方国有经济发展。