面对新形势和新要（yào）求，国企改革三年行动（dòng）恰逢其时。改革三年举措虽然是（shì）三（sān）年规划，但对（duì）于现代化国有企业的制度建（jiàn）设和经（jīng）营发展具（jù）有长远的战（zhàn）略（luè）意义（yì），同时有助于形成更成熟规范的现代化发展的重要举措。中国（guó）特有的（de）制度和以（yǐ）资本管理为重点的国有资产监管体（tǐ）制，它的形（xíng）成有利于维护和发展社会主义经济制度，更好地发挥国有（yǒu）经济的战略作用。通过进一步优化经济结（jié）构，能够促进经济周期的良（liáng）好循环，同时也促进（jìn）国（guó）有经济向高质量方向发展。

一、两类公司改革（gé）加（jiā）快国有资（zī）本改革

       2020 年国（guó）企改革三年行动指出，实施国有资本（běn）投资、运营公司（sī）试点是（shì）改革国有资本授权经营体制（zhì）的（de）关（guān）键举（jǔ）措。通过开展地方“两类公司”深化改革（gé），能推（tuī）动（dòng）国（guó）有企业改（gǎi）革（gé）的（de）有效落（luò）地（dì），调整和优化（huà）国有经济结构布局，是全（quán）面落实以管资（zī）本（běn）为主，强化国有资产（chǎn）监（jiān）管（guǎn）的（de）战略举措，并提出了国有资本投资及运营公司的（de）功能性作（zuò）用及（jí）有效发挥。

       国有资本运（yùn）营（yíng）和收益管（guǎn）理，随（suí）着两类公司改（gǎi）革的深入，其（qí）重（chóng）要的（de）价值和功能也将得到有效（xiào）的体现，未来将在地方（fāng）国有企业层面形成（chéng）资本投资、国有资本运作和产（chǎn）业集团。为此（cǐ），重组国有投资和运营公司，其目的是实（shí）现地方（fāng）政府的战略目标，进一步促进（jìn）国有资本的优化和产业结构的科（kē）学调整（zhěng）以及为地（dì）方服（fú）务。国有资本投资和运（yùn）营公司通过与国企重组、上市培育、股权多元化、国（guó）资（zī）基金投资运营等改（gǎi）革实施，进一步强化市值（zhí）管（guǎn）理，发（fā）挥（huī）资产证（zhèng）券（quàn）化和国资流动增值作用，全面优化经济结（jié）构和重要布局（jú），有效提（tí）高国有资本（běn）良好的配置和（hé）运营运（yùn）作效率。

二、地方“两类公司”现（xiàn）状

       2014 年国务院国资委启动（dòng）国有资本投资（zī）和运营试点（diǎn）。试点企业进行资本投资（zī）管（guǎn）理和资本运作（zuò）改（gǎi）建，在（zài）运营中通（tōng）过横向（xiàng）整合、纵向压（yā）缩、放权和（hé）营（yíng）销推进改革，在授权（quán）下放（fàng）、组织架构和工作机制等方面取得了良好的成效。通过重组两类公司，以此来调整（zhěng）和优（yōu）化（huà）监管模式，同时（shí）合（hé）理优（yōu）化经济布局的战（zhàn）略（luè）发展目标，取得了一定（dìng）的集中（zhōng）成（chéng）效（xiào），对于未来发展（zhǎn）形成了典型的经验，但国有“两（liǎng）类公司”改革（gé）试点中仍暴露很多问题。

（一）两类公司尚处于建设（shè）期

      中央（yāng）企业通过开展（zhǎn）“两类（lèi）公（gōng）司”试（shì）点，已经初步形成了资本（běn）经营和运营（yíng）管控（kòng）模式（shì），也出（chū）现了一批典型案例。如（rú）围绕国有企业转型功能定位，走（zǒu）轻资产（chǎn）运营道路，打造了“资本 + 人才 + 技（jì）术（shù）”的经营模式，以（yǐ）市场（chǎng）化（huà）、专（zhuān）业化推动经济（jì）优化、产业结构调整、促进国有资本流动（dòng）、发（fā）挥保值增值功能，更好地服（fú）务于国家战略发展需（xū）求，发（fā）挥积极（jí）的（de）推动（dòng）作用。

      随着试点经验的积累，地（dì）方“两类（lèi）公司（sī）”的改革发展进（jìn）入了建设（shè）期。地方国有企业在（zài）改革创新中，借鉴了央企试（shì）点经验，不断推进运营改革。此外（wài），各省市全面实施对两类企业试（shì）点改革发展。如根据产业（yè）板块，优化企业、行业（yè）布局，研究“两类公司（sī）”的（de）参（cān）与，实现国有资产在（zài）结构优化、促进循环（huán）、提（tí）升经济稳定方面的基（jī）础性作用。或推动国有资本市场化运作，打造国有投（tóu）资运营平台，以此来（lái）发挥国资引领和产业带（dài）动（dòng）的战略（luè）作用，提升资本（běn）良好（hǎo）的配置和（hé）运营效率，促进企（qǐ）业转型（xíng）向高质量（liàng）模式（shì）发展。

（二）组（zǔ）建以改组（zǔ）为主、新建为辅

       尽管“两类公司”可以通过新设或（huò）重组（zǔ）方式组建，但（dàn）在工（gōng）作开（kāi）展实（shí）践中（zhōng），大多（duō）数国有资本都选择（zé）了重组作为（wéi）首（shǒu）选。而重组的企业在划分为两类公司前即为国资行业集团或地方政府（fǔ）管辖集团，在该地区来说已经具有一定（dìng）的地位。有的公（gōng）司虽在两类公司的名（míng）单（dān）上，之（zhī）后仍保留原有的业务架构、管理和制度安排（pái）。对地（dì）方政府而（ér）言，从内部深度转（zhuǎn）型、改变常规治理结构、积极改革创新，比换牌子更（gèng）为（wéi）重要。

（三）行权（quán）能力有待加强（qiáng）

       对于国有资本投资、运营（yíng）公司（sī）来说，其（qí）所属上级（jí）单位是政府或国（guó）资委，资本投资运作接（jiē）受（shòu）的是相关的行政命令。而国有资本投资、运营（yíng）公司对下属单位（wèi）又需要走市场化路线，这（zhè）需要国有资本（běn）、运营（yíng）公司将行政命令转化为市场指令（lìng），既追求经营运作（zuò）效益，同（tóng）时（shí）还要兼顾社会效益。这一（yī）存在的根本性矛盾（dùn）决定了治（zhì）理（lǐ）机（jī）制不能简单地采用传统的发展和管理模式（shì）。当前，国有资本投资、运营公司还没（méi）有可靠有效的（de）发展（zhǎn）治理模式，对于（yú）组织架构、人事（shì）管（guǎn）理和审（shěn）批制度（dù）的开展，混杂着行政（zhèng）管理和和（hé）经济属性。在实际的（de）国有资本管理中（zhōng），很难确定相关的绩效考核指标（biāo）。管理审核审批流程（chéng）过长，开展的人事管理制（zhì）度和薪酬管理体系（xì）存（cún）在僵（jiāng）化的现象，员工缺（quē）乏必（bì）要的奖（jiǎng）励和激励，对下属可能（néng）存在管理不足或过（guò）度控制现象。

三、两类公司转（zhuǎn）型的（de）相关建议

（一）明晰关系（xì），建（jiàn）立可靠的管控模型

1. 搭建具有中国特色（sè）的（de）现代国有（yǒu）企（qǐ）业制度

       现代企业（yè）制度是企业开（kāi）展经营活（huó）动和业务运（yùn）行（háng）的必要基础（chǔ）。现代国有企（qǐ）业制度的（de）创新，决定了国有（yǒu）企业运营的（de）效率和（hé）活力，是深化国有企业实施改革创新（xīn）的重点管（guǎn）理（lǐ）任务。现代国有企（qǐ）业（yè）制度能否（fǒu）有效实（shí）施，则依赖政企关系（xì）明（míng）晰、权责明确、产权（quán）清晰和管理科学等基本（běn）条件是否得到（dào）满（mǎn）足。根据中国特色国（guó）有企业（yè）现代制度建设内容，党（dǎng）委会、股东大会、董事会、监事会等机构需要分工协作和相互制衡（héng），这就需（xū）要（yào）搭建（jiàn）中国特色现代国有（yǒu）企（qǐ）业的系统制度，但在实际工作中是（shì）一项复杂（zá）而艰巨的创新任务，需要（yào）在相关制度理论和具体业务实践层面不断研究和创新。例（lì）如（rú）要发（fā）展中国特色（sè）的企（qǐ）业（yè）制度，必须依法实现董事会合法（fǎ）权利，建立董事会授（shòu）权的管理制度。建立以资本管理为基础管（guǎn）理监管体系，同时围绕资本管理（lǐ）、规范资本交易、改善公司收益（yì）和维护资本安全的相（xiàng）关环（huán）节进（jìn）行重点监督和监管，以此（cǐ）来充分发挥国有资本（běn）管控（kòng）的作用。在进行授（shòu）权经营、国有经济（jì）产业结构优（yōu）化、国有资本（běn）运营（yíng）、促进实体经（jīng）济良性发展等方面，充分（fèn）发挥地方国有投（tóu）资、运营公司的（de）功能作用。通（tōng）过一（yī）系列（liè）改革，在建立成熟规范的中国特色企业制度和资本经营的国有资产管控方面，将（jiāng）取得良好的发展（zhǎn）成果（guǒ）和必要的收益，对深（shēn）化国企（qǐ）改革具有重要（yào）的推动（dòng）意义。

2. 推（tuī）进国有资（zī）产（chǎn）监管体（tǐ）制的改革

       从宏（hóng）观调控（kòng）体系来看，需要更加（jiā）注重政（zhèng）企分开和政资分开。政府（fǔ）行政部（bù）门不再履行出（chū）资职责，政府或（huò）国资（zī）监管部门转变过往的公（gōng）共管理职能，更加（jiā）注重出（chū）资关（guān）系，转变管理模式和理念，由管企业向管资本进行改变。在管（guǎn）理方式（shì）上，完善监管机制和强化审计（jì），树立审（shěn）计理念、运用审计（jì）方法（fǎ）和强化（huà）资（zī）产监管。通过全面的监管，有（yǒu）效防止国有资产的流失，进（jìn）而提高内部运（yùn）营效率和防范风险，确保国有企业能够（gòu）在市场（chǎng）组织中独立运作。

3. 厘清国有企业（yè）党组织与治理机（jī）构的权责界限

       在（zài）国企改革中，需要进一步（bù）明（míng）确党组织（zhī）与公司其（qí）他（tā）治理机（jī）构权责关系（xì），建（jiàn）立多方相协调的治理（lǐ）模式（shì）。关键保障之一是遵守双向进入和交叉任职的管理要求，党组织成员按照法（fǎ）律和程序加（jiā）入“两会一（yī）层”，即（jí）董事会、监事会、经（jīng）理层。而（ér）成功的关键在于党委成员（yuán）进入企业董事会，将党的领导和意图与公（gōng）司战略决策（cè）、经营发展相（xiàng）结合，并且在（zài）重要事项上能做到消除意见分歧，提高企业经（jīng）营决策（cè）效（xiào）率（lǜ），进一（yī）步（bù）降低（dī）相关成本，提（tí）高企业管理的科学性和（hé）全面（miàn）性，充分发挥国有企业（yè）现代化制度的作用（yòng），并且以此来高（gāo）效实现党（dǎng）组（zǔ）织与法（fǎ）人治理的结（jié）合。

       建立党组织与其他治（zhì）理机构规范、良性的合作（zuò）关系（xì），要（yào）在以下三（sān）个（gè）方面进行着力解（jiě）决（jué）：一（yī）是（shì）按照（zhào）国（guó）有企（qǐ）业所属类别，规范（fàn）不同类型企业党组织（zhī）的设（shè）立及运行（háng），明确管哪些、管（guǎn）什么的权责界（jiè）限，建（jiàn）立（lì）与形成各治理机构之间履职尽责、协调制衡、良性运（yùn）转的管理机制；二是规范决策程（chéng）序。建立党委会议事（shì）规则（zé），明确重大事项决策（cè）界（jiè）限（xiàn）、程序和方式，切实将党的领导与（yǔ）公司（sī）治理（lǐ）进行有（yǒu）效结合（hé），实现（xiàn）怎么管、谁（shuí）来管的治理方式。根据法律政策要求，党组织参与公司战略发展、三（sān）重一大等事项决（jué）策，并充分尊重其他治理机构和运行（háng）机制（zhì）；三是确（què）保党（dǎng）组织（zhī）的（de）意（yì）图得到实现。建立党委（wěi）委员意见发表、投票（piào）表决的工作制度，明确该做（zuò）什么、应该怎么做。促使（shǐ）“双向进入、交叉任职”进入董事（shì）会的党委成员、经理层的党委成员能够充分发表意（yì）见（jiàn）、对三重一大（dà）等（děng）重大事项进（jìn）行投票表决，实现组织意图（tú）。

4. 厘清各级相关利益者的（de）关系（xì）

       在进（jìn）行两类公司设立期间，需要（yào）厘清相（xiàng）关利益者的关（guān）系，特别是国（guó）有监管（guǎn）部（bù）门、出资企业（yè）。国（guó）有资产监管机构需要转变管理理念和（hé）方式，以资（zī）本管理为支（zhī）柱，聚（jù）焦四个方面、落实三项清单（dān），即优化地方产业布局、规范管理（lǐ）运作机制、确（què）保国资保（bǎo）值增值、维（wéi）护资产安全运（yùn）营，及时落实权力、职责（zé）、授权三项清单，切实给予（yǔ）“两类公司”在（zài）企业制度和市场（chǎng）投资中（zhōng）拥有实在的作用（yòng）和发展空间。

       在市场化运作国有资本时，“两类公司”需要按照公司（sī）法的要（yào）求，同时需要以资本额为限，以股权为管理纽（niǔ）带，以治理（lǐ）为重（chóng）要的基础渠道，以派出股（gǔ）权（quán）董事为重要手段，积（jī）极参与市场化（huà）运作、对出资企（qǐ）业的三重一大事项进行（háng）决策。在（zài）经（jīng）济基础优良、产业发展成（chéng）熟的（de）区（qū）域（yù），可促使两类公司实现管控方（fāng）式的转（zhuǎn）型，即（jí）由原有的出资持（chí）股（gǔ）管（guǎn）控（kòng）逐（zhú）步向战略目标性（xìng）、财务性管控方式（shì）转变，对于（yú）控股（gǔ）企业的战略（luè）目标（biāo）、经营业绩、重（chóng）大（dà）资金、重要人事，以及高级管理人员管控和考核、预防（fáng）企（qǐ）业经营风险等方（fāng）面涉及（jí）三重一大的重要（yào）事项进行重点管控，其他（tā）经营权由控股公（gōng）司决定。与此同时，对于所出资（zī）持股的（de）企业，要求进一步完善以董事会为重（chóng）点管理的治理（lǐ）结构，进而需要全面推行（háng）选人用人、育人留（liú）人（rén）的人才机制，提升公（gōng）司的（de）发（fā）展创新和生存能力。对关键岗位和子公（gōng）司实（shí）施（shī）激励政（zhèng）策，有效地提高公（gōng）司的运营能力和持久力。

（二）明确监（jiān）管与考核要求，完善绩效管理体系

1. 三个（gè）层（céng）次深化改革

       我（wǒ）国经济体制由计划经济向社会市（shì）场经济体制转变中，对于国有企业（yè）的改革创新始终是经济体制改革的重要核心（xīn）。因此，深化国有企业改革，需要从三个层面推动（dòng）国（guó）有企业真正（zhèng）成为公平（píng）竞争的市场（chǎng）主（zhǔ）体。

       一（yī）是深化改（gǎi）革企业产（chǎn）权。要形（xíng）成（chéng）真正意（yì）义上的现代（dài）化公司企业，不仅要提升企业现代化制度基础和企（qǐ）业经营效率（lǜ），而且要坚持两（liǎng）个毫不动摇，深入研究多种（zhǒng）经济（jì）成分的组成方式和实现（xiàn）模式，这也是实现混（hún）合（hé）所有制（zhì）经济健康持续发展的有力途径。二是深化改革经营（yíng）机制。从行政管（guǎn）理向市场化转变（biàn），需要认（rèn）真（zhēn）深（shēn）化劳动、人事、分配制度的全面改革，使国有企业可以依法（fǎ）经营（yíng），符合市场规律。三是（shì）建立公平竞（jìng）争机制。树立（lì）与（yǔ）民营企业公（gōng）平参与市场（chǎng）的（de）竞争意识，同（tóng）时（shí）深化实施政企分离和政（zhèng）资分离的重（chóng）要改革，进一步深化行业垄断改革。对（duì）于（yú）归属于商业性和公益性（xìng）的（de）国（guó）有企业，要（yào）更加注重发（fā）展领（lǐng）域（yù）的系统（tǒng）性和联合性，在分类改革（gé）后实行分类管理（lǐ）。

2. 妥（tuǒ）善（shàn）对待及平衡授权与强化监管的关系

      在企业发展管理中，需要（yào）明（míng）确授权范（fàn）围、经营管理职责和（hé）监管（guǎn）方式，建立（lì）必要的监督（dū）管（guǎn）理清单和责任清单，以（yǐ）及考核机制，并予以落实（shí）到（dào）企业的日常管理中。如由国有企（qǐ）业聘请（qǐng）第三方（fāng）机构对绩效评（píng）价制度进行（háng）全（quán）面（miàn）改革，以（yǐ）减少其（qí）债务风险，提高经营效率，实现进一步（bù）降低运营成本、提高经济效益和治理（lǐ）能力（lì）的目标。

（三）促进（jìn）“两（liǎng）类公司”转（zhuǎn）型，加强能力建设（shè）

1. 不断完善市场化经营机（jī）制，激发企业（yè）竞争活（huó）力

       深（shēn）化（huà）企业三大（dà）制度改革，不断增（zēng）强国（guó）有企业的经营核（hé）心竞争（zhēng）力，不断提升重要价值和（hé）发展活力（lì），以此来（lái）创（chuàng）造更（gèng）大经济价（jià）值和社会效益。积极推行（háng）高管人（rén）员任期管（guǎn）理和契约制，推（tuī）行职业经理人管（guǎn）理制度，实现管理人（rén）员能上能（néng）下、公司员工能进能出的市场化（huà）用工机制。建立和完（wán）善（shàn）业绩（jì）导（dǎo）向型薪酬（chóu）分配机制，促进收入（rù）能（néng）增（zēng）可降（jiàng），引导薪酬分（fèn）配有（yǒu）利于突（tū）出贡（gòng）献的工作人员（yuán）和一（yī）线人员。支持更多企业采用股权激励（lì）、分工等中（zhōng）长期政策，充分激发员工创（chuàng）业的积极性（xìng）和（hé）主动性。

2. 加（jiā）快业务导向转型（xíng），提升企业（yè）竞争实力

       推动地方“两类公司”由传统产业集团向国有（yǒu）投资（zī）及经（jīng）营公司转变，由原有的实（shí）业经营发展模式转（zhuǎn）变（biàn）为股权投资，对原来不具备（bèi）竞争优势、发展空间不足的业（yè）务进行剥（bāo）离，向前瞻性战略性新兴产业（yè）集中。弱化（huà）以母投资（zī）公司对子公司的集团（tuán）化控制，更加注（zhù）重在（zài）对法人平（píng）等产权的（de）基础上加强公司治（zhì）理，进一步（bù）弱化业（yè）务体系的（de）观念，做好风险（xiǎn）防控，对无效资产和不良资产进行处（chù）理，加强（qiáng）投资收益和治理意（yì）识。同时，“两（liǎng）类公司”要（yào）建设完善投融（róng）资和资源整合运作体系。在战略改（gǎi）革中，将（jiāng）用人、考核、薪酬机制建设作为重点改革内容（róng），以及全面（miàn）建立和实施股权管理、风险管（guǎn）理、董监事派出（chū）管理制度，打造资（zī）本、资产（chǎn）、执行三级组织架（jià）构；遵循（xún）“机构从简、人员从优”的市场化机构设置及人员配置原则（zé），优化公司（sī）架构、业务职责（zé），以及人才配置；打造规范高效的现代（dài）化（huà）资本运（yùn）营（yíng）型总部（bù），以及（jí）相匹配的（de）组织（zhī）机构（gòu）决策（cè）体（tǐ）系（xì），建立内外、前中后全面协（xié）调的工作机制，确（què）保企（qǐ）业（yè）战略目（mù）的落地、资源配置合（hé）理、资产运营高效、风险有效防范、考核评价优（yōu）良等。

3. 企（qǐ）业自主（zhǔ）创新要有新突破

       根据《三年行动方（fāng）案》要求，国（guó）有企业（yè）要不断提升自（zì）主（zhǔ）创新能力，在（zài）构建（jiàn）关键核心技术攻关新型举国体制中，充分发挥国有（yǒu）企业的重要核心作（zuò）用。

       在产、学、研、用的创新链上，国有企业是“研发”和“应用”链的（de）主体。大型国有（yǒu）企业依托（tuō）自身的技（jì）术（shù）、资金、市场等资源优势，以及技术转化和（hé）应用的市场空间（jiān），可以利（lì）用规模化优势，推动和发（fā）展多项重要创新，营（yíng）造良好的发展创新环境，充分发（fā）挥（huī）产学研的发展潜力和竞争力，发挥举足轻重的（de）作用（yòng）。基于市场运作机制，将创新产品推（tuī）向市场，实现（xiàn）技术创新的（de）重要价值。同时，在学习领域，注重（chóng）与高校的（de）技术交流及（jí）成果（guǒ）转化，并实施产业化。在生产环节（jiē），利用（yòng）生产外包的（de）形式促使技（jì）术（shù）创新产品生产落地。

       国有企业要（yào）贯彻聚焦、裂变、创新和品牌化的经营（yíng）发（fā）展理念，聚（jù）焦主（zhǔ）业和（hé）优化效益，深化产业化技术创新（xīn），推动（dòng）业务的发（fā）展孵化（huà）裂变，进一步拉长（zhǎng）深度融合链条，构建充（chōng）满（mǎn）活力的创新生（shēng）态圈（quān）。基于创新技术发展，加强创新技（jì）术体系、创新产业和（hé）创新环（huán）境（jìng）的机制建立。全力（lì）打造产（chǎn）品品牌和企业品牌，不断增强国有企业（yè）的（de）影响力，进而（ér）增加（jiā）市（shì）场化的必要竞争力。深入学习发达（dá）地区对（duì）于创新发展的经（jīng）验做法，为国有（yǒu）企（qǐ）业的（de）发展创造有利条件（jiàn），确保企业高（gāo）质量发展。

四（sì）、结束语

       在国企改革三年行动背景下，深化地方两类公司改革需（xū）要从（cóng）大局角度进行思考，并（bìng）强化协（xié）调和（hé）推（tuī）进落（luò）地。国企（qǐ）改（gǎi）革三（sān）年行动能否真正对国有“两类（lèi）公司”改革（gé）发（fā）展起到决（jué）定（dìng）性作用（yòng），关键在于（yú）能否有效落实。通过实施国企改（gǎi）革三年行动（dòng）和落实长效（xiào）发（fā）展，真正解决（jué）长期制约国有企业健康稳步发展的体制机制问题，提高企业发展的（de）活力和动力，实现（xiàn）国资国企高质（zhì）量发展。