工资决（jué）定机制（zhì）分级监管体系的提出

（一）工资决（jué）定机（jī）制改革的（de）实施

       党的十九（jiǔ）大站在（zài）新的历史起点上，明确我国经济已经由高（gāo）速增长阶段转向高质（zhì）量（liàng）发展（zhǎn）阶段，作出了贯彻新发展理念、实现高质量发展的部（bù）署，提出（chū）了培育具有全球竞争力的世界一流企业目（mù）标。2018 年 3 月 28 日，中央全面深化改革委员会主任习近平主持召开（kāi）中央全面深化改革委（wěi）员会第一次（cì）会议并（bìng）发表重（chóng）要（yào）讲话，会议审议通（tōng）过（guò）了《关于改革国（guó）有企业工资决定机制的意见》（以下简称《意见》）。同年 5 月 25 日，国务院（yuàn）印发《意见》，这是自 1985 年《国务（wù）院关（guān）于（yú）国营企业（yè）工资（zī）改革问题的通（tōng）知》印发后，国务院（yuàn）第（dì）二次出（chū）台国有（yǒu）企业工资（zī）改革的文件。

      《意见》的重要创新就是在（zài）国有企业收入分配（pèi）制度改（gǎi）革中，第一（yī）次（cì）明确提出：一是企业应合理确（què）定集团总部工资总额预算（suàn），其（qí）职工平均工资增（zēng）长幅度原则上应低于（yú）本（běn）企（qǐ）业全部职（zhí）工平均工资增长（zhǎng）幅度。二是对国（guó）有（yǒu）企业工资总额实行（háng）分级管理。出（chū）资人（rén）负责管制度（dù）、管总量、管监督，国有企业负（fù）责管内部（bù）自主分配、管预算分解（jiě）落实、管具体（tǐ）操作执（zhí）行，国资委与（yǔ）国有企业（yè）权责清晰、各司其职。总的来说（shuō），此次出台的《意见》，切实做到了将（jiāng）出（chū）资（zī）人依法调控和企（qǐ）业自主分配有机（jī）结合。

（二）工资决定机制改革的受限

        在（zài）《意见》实施过程中（zhōng），大家都会遇（yù）到很（hěn）多实（shí）操（cāo）问题：一是《意（yì）见》要求，“企业应合理确（què）定集团总部工（gōng）资总额预算，其职工平均工资增长（zhǎng）幅度原则上应低于本企（qǐ）业（yè）全部职工平均工资增长幅度”。二是《意见（jiàn）》要求，企业（yè）未（wèi）实现国有资产保值增值的（de），工资总额不得（dé）增长（zhǎng），或者适（shì）度下降。三（sān）是《意（yì）见》要求，企业按照工资与效益联动机（jī）制（zhì）确定工资总（zǒng）额（é），原（yuán）则上增人（rén）不增（zēng）工（gōng）资（zī）总额、减人不（bú）减工资（zī）总额。四是《意（yì）见》要求，企（qǐ）业按照工资与效益联动（dòng）机制确（què）定工资总额，但发（fā）生新设企业或机构（gòu）等（děng）情况的（de），可以（yǐ）合理增加工资总额。五（wǔ）是《意见》中关于工资决定（dìng）机制与中长（zhǎng）期激励机制的关系问（wèn）题。六是《意见》中关于工资决定（dìng）机制与（yǔ）科技（jì）创新奖励制度（dù）的关系问题。七是《意见》中关于工资决定机制与（yǔ）国有科技企业（yè）激励约束机制的关系问（wèn）题。八（bā）是《意（yì）见》的实施（shī）有（yǒu）必要探索健全工资分配监（jiān）管体制机制（zhì）。

       虽然工资（zī）决定机制改（gǎi）革中实操（cāo）问题的（de）探索（suǒ）取（qǔ）得了（le）一些成效（xiào），但是企业工资总额与经济效益挂钩（gōu）的“一适应、两挂钩”决定机（jī）制比（bǐ）较粗放（fàng）的问题仍然存在。现实中（zhōng）的国有企（qǐ）业情况比（bǐ）较复（fù）杂（zá），改革（gé）进展不平衡等问题还不同程度存（cún）在（zài），导（dǎo）致（zhì）出资（zī）人在直接管控企业（yè）工资总（zǒng）量时，面临提升国资监（jiān）管的科学性（xìng）、针对性、有效（xiào）性等问（wèn）题。

（三）工（gōng）资决（jué）定（dìng）机（jī）制改革的深化

2019 年 10 月 31 日，党（dǎng）的十（shí）九届（jiè）四中（zhōng）全会审议通过的（de）《中共（gòng）中央关于坚持和完（wán）善（shàn）中国特色社会主义制度、推进国家治理（lǐ）体系和治理能力现代化若干重大（dà）问题的决定》（以（yǐ）下简称《决定》）提出：“形（xíng）成以管（guǎn）资（zī）本为主的（de）国有资（zī）产（chǎn）监管体制，有效发挥国有资（zī）本投资、运营公司功能作用。”2019 年 11 月 7 日（rì），国务院国资委印发《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产（chǎn）监（jiān）管职能（néng）转（zhuǎn）变的实施（shī）意见（jiàn）》（以（yǐ）下简称《实施意见》）明确（què）要求加快实现从管企业（yè）向（xiàng）管资本转变，形成以管资本为主的国有（yǒu）资产监（jiān）管（guǎn）体制。

       由此可见，首（shǒu）先，深（shēn）化国资国企改（gǎi）革（gé），“以（yǐ）管资本为（wéi）主加强国有资产监管”，势必要求我们“调整优化工资总额（é）管（guǎn）理方式”，国资（zī）委如何管（guǎn）控投资公司、运营公（gōng）司（sī）、产业集团等（děng）“三（sān）类公司”，这是深化工资（zī）决定机制改革的重要前置（zhì）性工作；其次，在不同国（guó）企（qǐ）内逐步探索与之相匹配（pèi）的差异化管理，合理确定不（bú）同企（qǐ）业的工资增减空间；最后，以管资本为主的（de）分级管理的有效（xiào）传导依赖出（chū）资（zī）人职责的分级履行（háng）。

工资决定机制分级监（jiān）管体系改革的关键是国有资（zī）本体制改革

（一）工资决（jué）定机制分级监管体（tǐ）系的形成（chéng）

国有资本投（tóu）资公司、运营公司（sī）、产业集团“三类公（gōng）司”总体（tǐ）格局，是以管资本为主（zhǔ）改（gǎi）革国有资本（běn）授（shòu）权经（jīng）营体制的重要内涵、重要（yào）举措。《国企改革三年行动方案（àn）（2020—2022 年（nián））》对“三类（lèi）公司”进行了明确界定、系统部署。2021年 2 月 23 日，在（zài）国（guó）企改革新闻发布会上（shàng），国务院国资委党委书（shū）记（jì）、主任郝鹏在（zài）回答国资监管体制改革（gé）的问（wèn）题（tí）时表示，改革国（guó）有（yǒu）资本（běn）授权经营体制，对“三类公司”“一企一（yī）策（cè）”实施（shī）授权放权，进（jìn）一步聚焦管资本来提（tí）升（shēng）国（guó）资（zī）监管效能。按照以管资本为（wéi）主加（jiā）强国资监管的总体要求，以及“谁出资谁管理”的要求，“三类公（gōng）司”是一（yī）般国有企（qǐ）业的出资人（rén），如下图所示。

强化以管（guǎn）资本为主的国有资产监管体制（zhì），这是新时期对提高国有（yǒu）资产监（jiān）管能力和水（shuǐ）平提出的新（xīn）要求，这就要求我（wǒ）们积（jī）极探索和（hé）完（wán）善（shàn）与之（zhī）相（xiàng）适应的（de）工资决定机（jī）制分（fèn）级监管（guǎn）体（tǐ）系（xì），即“三类公司”集团总（zǒng）部职工和其出资企业职工各自的工资决定机制，达到间接管总量、有（yǒu）效调控（kòng）企业集团职工工资水（shuǐ）平的目的。

（二）工资决定机制（zhì）分级监（jiān）管体系的理（lǐ）念

       2019 年（nián） 4 月 19 日，《国务院关于印发（fā）改革国有（yǒu）资本授权经（jīng）营体制方案的通知（zhī）》（以下简（jiǎn）称《通知》）中要求，“国有资（zī）本投资（zī）公司以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益（yì）为主的管控（kòng）模（mó）式（shì），重点关（guān）注所出资企业执（zhí）行公（gōng）司战略和资（zī）本回报状（zhuàng）况。国有（yǒu）资本运营（yíng）公司（sī）以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动（dòng）和增值状（zhuàng）况。其他商业类企业和公益类企业（产业集团）以对（duì）核心业务控（kòng）股为主（zhǔ），建立战略管控和（hé）运（yùn）营管（guǎn）控相结合的模式，重点（diǎn）关注所承担国家战略使命和保障任（rèn）务的落实状况”。因此，“三（sān）类公司（sī）”的经营目标是管好（hǎo）国有资本的配置、提高国有资本的配置效率，它与作为市（shì）场经（jīng）营主体的一般的国有企业不是处于（yú）平等（děng）位置，它不开展（zhǎn）其他（tā）任（rèn）何商业性具（jù）体生产经营活动（dòng），不（bú）干预其控（kòng）股（gǔ）或相（xiàng）对控股的国有企业的日常经营活（huó）动。

     《通知》中还明确“出资人（rén）代表机构主要对（duì）集团公司层面实施监管或依据股权关系（xì）参（cān）与公司治理，不干预集团公司以下（xià）各级企业生产经营具（jù）体事项”。2019 年 11 月 7 日，国务院国资委印发（fā）《国务院国资委关于以管资本为主加快（kuài）国有资产监管职能转变的实施意（yì）见》（以下简称（chēng）《实施意见》）再一（yī）次明确“依法对（duì）国有资本投资、运营公司和其他直（zhí）接监管（guǎn）的企业履行出资人职（zhí）责，将应由企业自主经营决策的事项归位于（yú）企业（yè），将延伸（shēn）到子企业的管（guǎn）理事项原则上（shàng）归位于（yú）一级企业，确保该管的科学管理（lǐ）、决（jué）不缺位，不该管的（de）依法放权（quán）、决（jué）不越位”。

构建以管资本为主（zhǔ）的工资决（jué）定机制（zhì）分（fèn）级（jí）监管（guǎn）体系

       为（wéi）落实《意见（jiàn）》要求的“管制度、管总量、管监督，实行分级管理，出资人与国（guó）有企业权责清晰、各司其职（zhí）”的要求，应建立（lì）健全与（yǔ）企业功（gōng）能相适应的集团总部（bù）职工（gōng）工资决定机制（zhì），与灵活高效市（shì）场化经（jīng）营机制相适（shì）应（yīng）的子企（qǐ）业职工工资决定机制，与切（qiē）实增强（qiáng）企（qǐ）业活力相适应的（de）企业集团职工工资决定机制（zhì）。

（一（yī））集团总部的工资决（jué）定机制（zhì）

       按（àn）照以管资本（běn）为主加（jiā）强国资监管的（de）总（zǒng）体要（yào）求，国资委应制定企（qǐ）业工资总额管理制度，建立集团（tuán）总部工（gōng）资决定机（jī）制（zhì），强化“效益降，工资降”的定量（liàng）化机制；对企业集团内部收入（rù）分配工作进行指（zhǐ）导（dǎo），加强对（duì）企业集团工（gōng）资总额及其他重（chóng）大收（shōu）入分配事项的监督管理。具体可以从以下几个（gè）方面入手：一是（shì）突出工资总额（é）基数管理；二是（shì）突出（chū）工资（zī）总额分类管理；三是突出工资水平调（diào）控管（guǎn）理；四是（shì）突出（chū）人工成本指标管控。

（二）子企业的工资决定机制

       企（qǐ）业集团应（yīng）根据自身战略需要，组织开展集团内部工资总额预算编制、申报、执行以及清算工作；结合（hé）下属子企业（yè）的行业、规模、发展（zhǎn）阶（jiē）段等（děng）因素，制定与（yǔ）企业发展相适应的企业内部工（gōng）资总额管理（lǐ）办法；建（jiàn）立突出（chū）效益导向（xiàng）、市场（chǎng）导向的（de）子企业（yè）工资决（jué）定机（jī）制，针对不同类型子企业（yè）进行差异化管（guǎn）理、实施有效监管，加强对子企业工资总（zǒng）额及（jí）其他重大收（shōu）入分配（pèi）事项的监督管理。具（jù）体可以（yǐ）从以下几个方面入手：一是落实“两匹配”决定原则（zé）；二是落实工资总额分类原则（zé）；三是落实按要素（sù）分配原则；四是落实内部自主分配原则（zé）。

（三（sān））企业集团的工资决定机制

       目前（qián），国有企业集团工资（zī）总额与经济效益（yì）挂（guà）钩的工资决定（dìng）机制是比较（jiào）粗放的（de）工资（zī）调控原则，面临着很（hěn）多有待解（jiě）读的实操问（wèn）题。《国企改革三年行动（dòng）方（fāng）案（àn）（2020—2022 年）》提出了“调整（zhěng）优化工资总额管理方式”的要求，所以，应积极探索由出资人通过（guò）汇总企业集（jí）团总部工资（zī）决定（dìng）机制和企业集团向国资委备案的（de）与其经营目（mù）标相匹（pǐ）配的子企业工资决定机制，形成企（qǐ）业集（jí）团工资总额（é）与（yǔ）经济效益挂钩（gōu）的工（gōng）资决（jué）定机制，达到间接管总量、有效调控企业职工工资水平（píng）的目的。

（四）工（gōng）资决定机（jī）制（zhì）分级监管体（tǐ）系的（de）深化（huà）

       按照（zhào）新（xīn）的要求，国资委不再对企业（yè）工资决（jué）定机制预（yù）算方案（àn）进行审批和备案，企业也不再向（xiàng）国资委申（shēn）报（bào）当年的预算方案（àn），改变（biàn）预（yù）算管理方式中存在的（de）国资委与企业之间讨价还价、相互（hù）博弈（yì）的状况，变预（yù）算（suàn）管理为清算（suàn）管理，年终清算时（shí）通过集团总部决（jué）定机制（zhì）和子企业决（jué）定机（jī）制确定（dìng）其工资提取发（fā）放是否在各自（zì）的决定机制范围内，从而（ér）监督企业集团总部和子企业工资总额执行是否合（hé）法合规，实行“宽进严出”管理，发现问（wèn）题必须叫停处罚，转变以（yǐ）往“重审批、轻监管”的管理流程，加强事中事后检查。年终（zhōng）清算时通（tōng）过集（jí）团（tuán）汇总总（zǒng）部决定机（jī）制和子企业（yè）决定机制确定（dìng）整个企（qǐ）业工资（zī）提（tí）取发放是（shì）否在工资决定机制范围（wéi）内，是（shì）否符合（hé）企业集团（tuán）工资总额（é）与经济效益挂（guà）钩（gōu）的决定机制。

       诚然（rán），从根本上解决国企工资决定机制，在于通过（guò）国资国（guó）企改革的深化（huà），形（xíng）成以管资本为主（zhǔ）的国有资产监管（guǎn）体制，有（yǒu）效发挥（huī）“三类（lèi）公司”的（de）功能作用，推进（jìn）分配制度改革，完善必要的制度（dù）规范，建立（lì）健全国企工资（zī）决定机制分（fèn）级监管体系。